改革开放四十年来的人口流动与农业转移人口市民化

来源:第一智库  2018-07-16 09:18         

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  改革开放以来,快速的工业化、城市化和市场化加速了城乡关系的变动,数以万计农业转移人口在不断放松束缚的制度变革中开始跨越城乡的边界,带动人口的空间再分布和身份的再定位。回顾农业转移人口向城市流动40年的历程,系统梳理农业转移人口管理理念、体制及其经济社会背景的变化历程,回顾农业转移人口政策的“融合之路”,能帮助我们提出促进农业转移人口市民化的新构想以及体制、机制改革的可行对策。

  一、农业转移人口概念的变迁

  目前对于农业转移人口内涵的研究不多,从文字上看,“农业转移人口”中的“农业”是指包括农业、林业、牧业、渔业在内的所有第一产业,配上“人口”表明这一群体的户籍身份是农业人口;“转移”表明该群体在地理空间上的变动,即由农村流动到城镇,且既有就地的流动转移,也有跨县、跨省的异地流动转移。一般地说,农业转移人口这一概念的内涵比农民工概念的内涵丰富。从狭义来看,“农业转移人口”是对“农民工”概念的简单替代,只是“农业转移人口”较为中性,关注的是农业人口从农村向城镇的转移,在城镇居住、生活和就业,逐步成为城市居民的过程;“农民工”这一称谓则关注的进城务工经商人员的身份和职业,带有一定的歧视色彩。从广义上看,农业转移人口包含两类人群:一是从农村转移到城镇的群体,既包括进城务工经商人员,也包括随迁家属,还包括失地农民;二是仍然在农村居住,但已从事非农产业的群体。

  二、农村人口向城市流动的历程

  (一)“离土不离乡”时期(1978—1991年)

  改革开放以前,我国实行的是城乡二元社会体制,严格限制农村人口向城市流动和迁移。1979年以来,随着经济改革的推行,我国限制“乡—城”人口流动的城乡隔离制度开始松弛。1984年,中央启动了城市经济体制的改革,给城市经济注入了活力,第二、三产业得到迅速发展,对劳动力产生了巨大需求。特别是在东南沿海地区,得益于国家的对外开放政策,“三资”企业和“三来一补”企业迅速发展,对劳动力产生了旺盛的需求。同时,国家放宽了对个体经济、私营经济发展的限制,体制外就业空间得以迅速发育和扩大。在这种背景下,国家开始逐步放松对农民进城的限制,使得大量农民在无城市户籍的条件下进入城市就业、居住,形成年盛一年的农村劳动力的异地转移的所谓“民工潮”。

  这一时期,人口流动的特点主要表现在:第一,呈现短距离的“离土不离乡”形式。以省内迁移为主,且主要集中在乡镇内。第二,规模增长快。农业转移人口从1983年的535万人,上升到1992年的1.1亿人,后者大约是前者的21倍。第三,转移方式以兼业为主。外出打工的农村劳动力绝大多数都未放弃原有的承包土地,他们农忙时在家务农,农闲时外出打工。第四,人口特征上,男性所占比例明显高于女性。年龄多集中在15~30岁的青壮年人口中,该群体占总体的65%左右。流动的地域选择主要遵循“临近优先”原则,迁入地主要集中在东部沿海各省、市,迁出地主要集中在四川、湖南、河北等地。

  (二)“离土又离乡”时期(1992—2001年)

  1992年,以邓小平的“南方谈话”和党的“十四大”召开两大事件为标志,中国的改革开放和现代化事业迈入建设社会主义市场经济体制的新阶段。“四小龙”产业的转移,外企、外资的大举进入,东部地区乡镇企业的成功转型,使东南沿海地区经济快速发展,创造了丰富的劳动就业机会。同时,国有企业改革的全面推进,城市民营经济的迅速发展,特别是建筑业和饮食服务业等原来发展相对薄弱的部门得到迅速崛起,对劳动力需求大量增加。因此,中西部农村剩余劳动力大量向东部城市和乡镇迁移。

  20世纪90年代后期,受亚洲金融危机的影响,我国经济增速回落,就业容量下降,导致中国农村劳动力转移在总规模不断扩大的同时,速度上出现逐步放慢的趋势。

  这一时期,人口流动主要表现为以下特征:第一,外出务工经商取代乡镇企业就业,成为农业转移人口流动的主要方式。劳动力转移不仅规模空前,数量增加到1亿多人,而且跨县及省际的流动比例大大提高,以“离土又离乡”形式为主。第二,农村劳动力转移速度呈现缓慢下降趋势。第三,在流向上,跨省迁入和迁出地集中度进一步提高,流入重心向东部沿海和新疆地区偏移。人口净流入呈现“离土又离乡”的特点,东南沿海占比达到80%以上,开始形成京津冀、珠三角、长三角和新疆“四大迁入圈”。

  (三)“离土不回乡”时期(2002年至今)

  2001年我国加入世界贸易组织(WTO)后,外贸出口得到迅猛增长,为纺织、服装、玩具、皮革、家具等劳动密集型产业创造了新的就业机会。随着就业形势的根本性好转,各地纷纷取消了针对农业转移人口的各种就业歧视,这使得农业转移人口城市就业的经济和制度环境都大为改善。

  从2007年开始,由于国际环境不景气,国内能源、原材料价格上涨,劳动力成本上升以及人民币升值等原因,珠三角和长三角地区的劳动密集型制造业开始面临一场前所未有的危机,许多企业出现了关停倒闭。据人力资源和社会保障部课题组的数据,2008年金融危机导致我国企业现有就业岗位大约减少8%,引发了大规模“农民工返乡潮”。2010年以后,城市的就业形势很快好转,但是农业转移人口就业的地域结构、行业结构,以及总体的供求关系都在发生深刻的调整。

  这一时期农业转移人口的主要特征如下:

  第一,从流向看,主要流入地和流出地泾渭分明。东部沿海和新疆等10省、自治区、直辖市为主要流入地,长江以南中西部10省、市为主要流出地。

  第二,从流动群体的特征看,“80后”、“90后”新生代所占比重越来越大。他们一是受教育水平较高,年轻化、知识化、技能化趋势明显;二是丧失农业劳动技能;三是对家乡情结弱化。由此带来三个转变:“从亦工亦农向全职非农转变;从城乡双向流向融入城市转变;从寻求谋生向追求发展转变”。

  第三,进入21世纪以来,劳动力供求关系发生了深刻变化,农村劳动力转移数量增长稳中趋缓。“2002—2008年,全国外出就业农业转移人口数量年均增长595万人,年均增长5%左右,进入稳定增长阶段”。虽然总体上看,农村劳动力仍然富余,但结构性供求矛盾开始突出,供求关系进入重要转折期,从“供过于求”转向了“总量过剩、结构短缺”。

  第四,从人口流向区域看,开始向纵深、均衡化方向发展。随着国家区域经济发展战略和产业结构的调整,沿海地区的劳动密集型产业向中、西部转移,人口流向的区域进一步扩大。农业转移人口的就业地虽然仍以东部地区为主,但农业转移人口向省内县市流动比例也明显增加。

  总之,从历史轨迹看,改革开放以来,正是我国产业结构的调整、经济的持续高速增长,特别是劳动密集型产业的迅速发展,为庞大的农业转移劳动力提供了城市就业的机会。而当宏观经济形势陷入低落时,农业转移劳动力的就业处境就会比较困难,有的被迫返回农村。

  三、政府的政策选择

  改革开放以后,随着人口流动规模的不断扩大,政府开始关注农业转移人口问题,并强调对其进行管理。

  (一)防范型管理(1978—2001年)

  1978年以后,随着城市和农村经济体制改革不断深入,城乡严格分割的户籍、行政管辖政策有所松动,政府允许农民自理口粮进入城镇务工经商,商品要素市场也得到迅速发展,促进了农业转移人口队伍的壮大,“劳动力移民”问题开始引起社会的广泛关注,政府开始实施干预,严格禁止农业转移人口跨地域盲目流动。

  一是设置流动门槛。对可以允许流动人口跨地域流动就业的地区、行业与时间作出规定,禁止流动人口在政策范围外盲目流动。

  二是规范流动行为。1985年7月,公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,加强对流动人口的管理。在实践中各地还制定了具体的措施,主要是对流动人口的流动行为进行包括暂住证、婚育证、外出务工证、身份证等在内的证件管理。1994年11月,劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》,这是我国第一个关于农村劳动力跨地区流动就业的规范性文件,提出了“实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度”。1997年6月,国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》,2001年3月,国务院正式批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》,规定已在小城镇就业和居住,并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口;要求各地区和部门要通过改革小城镇户籍管理制度,引导农村人口向小城镇有序转移,加快农村富余劳动力的转移。

  (二)保障权益(2002—2012年)

  进入21世纪以后,国家开始从城乡统筹发展的高度来思考农业转移劳动力的就业问题,就业政策发生了积极变化。同时,自2001年10月1日起,全国2万多个小城镇推行户籍制度的改革。各级相继推出各项配套改革措施,保障农业转移劳动力在小城镇就业、社会保障、户籍管理、子女教育、住房和医疗卫生等方面的合法权益。这标志着始于20世纪50年代、制约农民向城市迁移近50年的户籍制度开始走向解体。紧接着,许多大中城市开始户籍制度改革。

  在流动人口的管理与服务方面,2002年,党的十六大报告明确提出:“农村富余劳动力向非农和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势。”这表明国家对流动人口的认识发生了明显变化,政府的社会政策开始调整,强调要坚持以人为本的科学发展观,实行城乡统筹发展,保护农民工的利益,逐步解决其在城市就业、生活和定居问题。

  2004年1月,中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中强调:“进城就业的农民已成为我国产业工人的重要组成部分”,这是政府首次承认农民工的工人阶级属性和重要地位。

  (三)市民化推进(2012年至今)

  随着城镇化的推进,解决农业转移人口工作生活困境,提供相关服务,不仅更为重要,而且更加紧迫。为此,党的十八大以来,中央提出到2020年实现约1亿农业转移人口落户城镇的目标,出台了推进户籍制度改革、实施居住证制度等举措。2013年党的十八届三中全会指出:“要推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。2014年3月,中共中央国务院发布《国家新型城镇化规划(2014—2020)》,把有序推进农业转移人口市民化作为重要工作,并从健全落户制度和政策、共享基本公共服务、建立合理成本分担机制等方面明确了任务。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)提出了全面放开建制镇和小城市的落户限制、有序放开中等城市的落户限制、合理确定大城市的落户条件、严格控制特大城市人口规模的城镇化政策。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。”

  目前,中央在宏观层面上已启动土地、财税、社会保障和户籍等方面的政策改革,以协调中央与地方、流出地与流入地在促进人本城市化中的分工与合作关系。地方政府层面则以落实“公共服务均等化”为抓手,解决农村转移人口在流入地的生存与发展问题。

  四、对农业转移人口的研究

  20世纪80年代中期出现民工潮以来,学术界从多角度对农业转移人口问题进行了深入的研究。我们从主导性理论视角出发归类、评述如下。

  (一)社会结构视角下农业转移人口市民化研究

  该视角主要采用社会分层、社会冲突、社会排斥等理论开展研究。这些研究关注城市融入的制度性问题,特别是户籍制度及其派生出的福利、教育、医疗、公共服务等制度性障碍。我们可将这些研究视为农业转移人口研究的“制度范式”。他们提出的解决方案是,改革户籍制度和农村土地产权制度,建立城乡统一的劳动力市场与适合农业转移人口的社会保障制度,创建平等的就业机制。一些学者主张通过市民化解决农业转移人口问题。他们一般都认为农业转移人口问题是在中国结构转型和体制转轨时期、基于特定制度设置而出现的过渡性社会问题,终将在城市化、工业化与现代化中完成自身的历史使命,化解农业转移人口问题的根本进路在于市民化。

  (二)社会政策视角下农业转移人口的服务管理研究

  该视角的研究通过对权益保障现状的定量与定性调查,对比现有的政策法规,提出一些完善农业转移人口权益保障体系的政策和对策建议。因此,这个视角下的研究通常都非常注重国家和政府的作为。大多数研究者主张,切实完善并保障农业转移人口的合法权益必须强化政府的职责,从制度层面消除不合理因素的障碍,规范地方政府行为,加强法律法规保护,制定相应的社会支持政策。

  有的学者从立法、执法、司法等方面提出保护农业转移人口合法权益的建议,保障农业转移人口的财产权利、迁徙自由权、人身权利等权利和利益。也有研究发现,农业转移人口的权益保障并不存在所谓的“法律盲区”或“立法空白”,恰恰是许多的具体制度或地方政府行为的偏差导致保护农民工合法劳动权益的法律法规不能有效实施。

  一些研究者提出,政策制定者应当在公民权的视野下来认识、界定和处理农业转移人口问题,认为“公民权的实质是承认和排斥的关系”,农民工本身“首先应该被放入各种具体的排斥(力量)和承认(力量)的关系中来审视考察”。具体表现为“本地居民与农业转移人口群体之间的资源分配问题,且这一关系是在各种力量的博弈中不断变化发展着的”,相对于城市居民,农业转移人口处于明显弱势地位,“地方政府在制定公共政策时会限定农业转移人口某些权利”。

  (三)城市化视角下的农业转移人口市民化研究

  基于该视角的研究体现出一种动态的纵向视角,从更为广阔的历史视野来定位、分析农业转移人口的服务和管理问题。不少学者认为农业转移人口问题是在中国结构转型和体制转轨时期,基于特定制度设置而产生的过渡性社会问题,城市政府应为农业转移人口提供公共产品与服务,解决之道在于实现农业转移人口的市民化。基于现代性视角的研究认为,农民从传统向现代、从乡土向城市、封闭向开放转变的过程和变化以及由此所获得的现代性特征,强调农业转移人口与城市文明的整合和个体的现代化。从社会分层视角出发的研究认为,对农民工群体在城市中的社会地位、社会功能、生活或生存方式、社会特征以及与其他群体之间的关系进行剖析,指出“农民工自身并不认为他们是归属于城市的,而是认为他们是归属于农村的社会群体”。

  国内外已有研究认为,影响农业转移人口市民化的制约因素有主体性障碍、制度性障碍、社会性障碍和经济性障碍。首先,主体性障碍主要表现为农业转移劳动力的素质障碍、文化障碍和认识障碍。其次,制度性障碍表现在三个方面:一是城乡分割的户籍制度及其衍生的社会政策福利差异,使农业转移人口很难享有与城市居民平等的权利与福利。二是城乡分割的二元劳动力市场,使得“首属劳动力市场和次属劳动力市场之间有一条难以逾越的制度性鸿沟”。三是僵化的农村土地承包制度和宅基地制度。再次,社会性障碍主要来自三个方面:一是来自于城市政府普遍存在着重管理而轻服务、重义务而轻权益。二是来自于城市居民对农业转移人口普遍持轻视和排斥心理。三是来自于农业转移人口自身社会资本的匮乏。他们习惯于构建以地缘、血缘和亲缘为基础的小范围的社会关系网络,这种“同质性强、异质性差的社会资本很难为农业转移人口提供在城市中向上流动的机会”。最后,经济性障碍突出表现为农业转移人口市民化的经济成本巨大。

  关于中国农业转移人口市民化道路问题,辜胜阻认为中国农业转移人口市民化必须采取二维路径,在部分转移人口通过差别化落户政策享受市民待遇的同时,大多数转移人口通过居住证制度实现基本公共服务逐步全覆盖。推进转移人口市民化不仅要“因城而异”,针对不同城镇规模,实施差别化落户政策,而且要“因群而异”,存量优先,把“沉淀型”农业转移人口转为城市居民,让那些有知识、有本领、有才能、有经济实力的农业转移人口优先积分入户。张翼将目前农业转移人口市民化的实现路径概括为“农业转移人口户籍地城镇化”和“农业转移人口常住地城镇化”这两类代表性的路径选择。此外,也有学者认为农民工返乡后一般能顺利地“与村庄进行人际交往和人情往来,并参与到村庄的社会性竞争”,从而可以开拓一条符合农业转移人口市民化的城镇化意愿和人口流动规律的“就近城镇化”和“就地城镇化”道路。

  针对我国农业转移人口市民化中遇到的困难和障碍,学术界提出了许多建设性的对策。具体地说,主要是通过三条路径来推动农业转移人口的市民化进程。

  一是制度的改革和创新途径。重点是“围绕转移农民的农村退出、城市进入和城市融合三个环节进行制度改革和创新”。这既包括农村退出环节的农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度以及农村承包地“三权分置”制度的改革和创新,也包括进入和融合环节的户籍制度改革、就业制度改革、住房制度改革、社会保障制度以及公共服务均等化等方面的改革。

  二是能力建设途径。如有学者强调农业转移人口要实现市民化,除了外部“赋能”,农民自身也必须“增能”。提升就业质量和劳动收入就是农业转移人口实现市民化的基础和前提,为此必须加强其素质与能力建设,包括现代素质的培养、人力资本的投资、社会资本的培育等,以“提升农业转移劳动力的就业竞争力和城市适应能力”。

  三是通过完善组织、提升服务促进农业转移人口市民化。其重点是“以社区为主体、以服务为导向建立城市农业转移人口管理新模式”,将进城农业转移人口视为城市的一员,纳入社区服务和管理之中,给予他们平等的待遇,保障他们合法的权益。同时,社区和社会组织应增加社区活动的多样性,积极开展多种多样的社区服务,提高他们的社区参与度,引导他们积极参与社区建设,通过参与式和自治化管理,提高主人翁意识,增强对城市的认同感和归属感,促进社会融入。

  同时,对农业转移人口进行相关的社会适应性辅导,以更好促进农业转移人口之间的互动,提升他们处理社会问题的能力。

  (四)社会建设视角下农业转移人口自身的自主性问题

  在社会建设和社会管理方面,沈原从“能动社会”与“公民社会”两个维度,以“社会学的马克思主义”为重要理论指导,主张用“包容性发展”理念构建一个具有弹性的社会结构;同时认为构建和谐社会“底层赋权”最重要。

  在新阶级形成方面,刘建洲从意识形态和文化角度论述了农业转移劳动力阶级的形成,认为阶级话语的消逝及打工文化的形成使农民工成为一个新的阶级。而潘毅等人认为农业转移劳动力是未完成的阶级化。农业转移劳动力作为一种阶级的外在条件早已成立,但这不代表他们从自在走到了自为,这需要一个相当漫长的历史过程。沈原从“马克思模式”和“波兰尼模式”两个方面分别对“农民工”和原国有企业工人如何成为市场社会中的工人阶级进行了分析;马克思主义视野下的阶级形成理论认为,工人阶级形成有赖于劳动者的“无产阶级化”。也有学者认为,人为分离了劳动力生产与再生产的空间,通过让乡村接续城镇完成劳动力再生产大大降低了农业转移劳动力对于城镇工业体系社会保障的心理预期,提高了这一群体对于城镇制度排斥的忍耐度,从而阻碍其形成工人阶级。

  在劳资关系和劳动关系研究方面,一些学者从阶级的视角来看待农业转移劳动力问题,认为“只有将处于失语、错位和扭曲的阶级话语拯救出来,才能够直面和回应产生利益对立、制造社会不公的结构性根源”。还有学者通过“话语范式”的研究为这个群体的城市融入提供新的理论视角。如将农民工的失语状态分为四种:自生性失语、信息贫乏性失语、制度缺陷性失语和文化垄断性失语。该派学者认为,话语权建构与选择是农业转移劳动力融入城市的基础。因此,要在政府层面解决话语权“支撑点”问题;在社会层面解决话语权“外环境”问题;在主体层面解决“源动力”问题;在社区层面解决话语权“落脚点”问题,用制度与机制保障新生代农民工的话语权实现。归还农民话语权的有效方式可通过“政府联合其他力量和农民一起打破原有社会话语结构,重构农民的话语场域,使农民获得应有的平等空间”。

  (五)总括性的评述

  国内外农业转移人口问题的研究和实践已经为我们的研究积累了丰富的实践经验和理论资源,但仍有许多问题的研究需要进一步推进。

  第一,农业转移人口的基础性数据缺乏深入研究。要解决农业转移人口市民化的服务管理问题,必须对他们的生活、就业、居住以及政治、文化、教育等方面的权益进行整体性考察和探索。同时,农业转移人口的存量判断和增量预测是开展科学研究的基础,也是政府制定决策的依据。目前,虽然学界对农业转移人口问题进行多学科、多视角和多层面的分析与研究,但多数研究基于区域性的调查样本,对于我国宏观层面农业转移人口问题缺乏全面系统的认识和清晰的判断,政策指导意义不明显。尽管国家统计局自2008年起建立了农民工监测调查制度,自2015年起建立了农民工市民化调查制度,但缺少基于监测数据的深度挖掘,尤其是动态跟踪研究。同时,由于人口流动的界定在时间和空间角度存在很大的弹性,农业转移人口不同部门的统计口径存在不一致的现象;有关农业转移人口市民化水平现有的测量指标体系的科学性和系统性值得商榷;对农业转移人口的大数据分析也明显不足。

  第二,以现代性、城市性为中心展开的研究,表现出明显的城市中心主义倾向。具体表现在:

  (1)在农业转移人口城市适应研究中,对农业转移人口自身的市民化意愿讨论不足,导致无形中“被市民化”。实际上,这种预设和潜在的前提无法代表农业转移人口自身的真实意愿。实际上,随着城乡一体化发展的推进,乡村振兴战略的提出,农村基础设施的不断完善、公共服务的进一步覆盖、现代农业产业体系的逐步形成、生态宜居目标的逐渐实现,很多农业转移人口不愿意定居城市,部分人选择了返乡创业。显然,“许多研究者对农业转移人口的这种表达和实践之间的张力并没有给予足够的重视”。

  (2)在农业转移人口市民化研究中,存在“融入”和“融合”的争论。持前一观点的学者一般将农业转移人口市民化视为一个以城市人为参照对象,不断调整自己行为方式和思维观念的单向融入过程,持后一观点的学者则将农业转移人口市民化看作行动适应与结构变迁的双向融合过程。

  (3)没有区分不同类型农业转移人口具体多样的需求力度与向度。许多研究没有关注农业转移人口群体内部存在着代际、职业和地位的差异,缺少对不同群体在需求维度方面的深入探讨。

  第三,现有研究视角的缺陷。社会结构与政策制度视角下的研究,从宏观的结构和制度层面对当前农业转移人口市民化的困境与障碍、实现途径及其对策举措进行了有益的探索,但对这些结构和制度因素通过何种机制得以运作、如何运行、发挥何种作用缺乏深层次的讨论。城市化或市民化视角下的农业转移人口问题研究在分析思路和研究视野上较前两种视角更为开阔。它将农业转移人口诸多困境的形成“归因于城市化和现代化进程的代价,由此提出的解决途径便是加速中国的城市化和现代化进程”。问题在于,将农业转移人口问题的出现归结为现代化进程的伴生物,是城市化的必然产物,表现出明显的消极主义思想,而没有看到中国人口流动存在的特殊性。同时,“已有的研究不同程度地忽视了农业转移人口市民化过程的模糊性、流变性”。

  五、研究展望

  在城乡一体化、乡村振兴与新型城镇化推进过程中,有必要进一步深入而系统地研究如何服务和管理农业转移人口的对策,促进这一群体共享社会发展成果。

  (一)当代中国农业转移人口问题的理论解释和理论概括

  成功的实践需要科学的理论作为指导,丰富的社会实践也为理论的创新提供了条件。当代中国农业转移人口服务管理中面临不少重大理论问题需要我们研究,一些新的实践经验需要我们总结和概括。如在我国迅速的城市化和工业化过程中如何确定农业转移人口的历史定位?在城乡日益开放和人口流动频繁的社会条件下如何加强对农业转移人口的管理和服务?新时期我国农业转移人口及其发展的内在逻辑及其走向如何?如何促进农业转移人口的市民化进程?如此等等,在理论上回答这些问题,才能为加快实现党的十九大提出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”的基本目标提供理论支持。

  (二)构建基于现有的时空约束背景下政府的主体性地位及其角色边界

  在现有结构因素背景下探索农业转移人口市民化的可行性对策,需要我们具有更广阔的历史视野、更高的政治站位,以农业转移人口为中心对其权益保障、稳定就业、城市融入及其对策展开深入研究。基于这样的出发点,对农业转移人口自身主体性和政府作为的挖掘就具有极大的研究空间。

  针对现有研究往往将农业转移人口置于受动的被服务和被管理地位,对农业转移人口的管理和服务保护举措也体现出相当的“给予式”或“强制式”特征。下一步研究要针对农业转移人口的特点,提出帮助他们建立自我维权能力的具体举措和办法。进而,农业转移人口作为行为主体的权利诉求意愿和诉求能力得到展现、重视。我们认为政府在农业转移人口问题中实际上处于一个主导性的地位,如何让这一主导角色朝着正确的方向发挥服务管理农业转移人口的龙头作用,是该领域研究的另一重点与方向。

  (三)构建多方参与的综合性服务管理体系的问题

  要构建多方参与的综合性服务管理体系,需要解决好一系列理论和现实问题,包括如何处理农业转移人口,尤其是农村转移劳动力与土地的关系;如何处理不同群体权益缺失和诉求的多样性与统一性问题,这需要顾及当前农业转移人口内部分化较大的现实情况;如何处理制度、政策与农业转移人口的能动性和积极性的问题;如何解决农业转移人口问题中的财政投入机制及组织领导体制问题;如何规划农业转移人口在生存权、发展权、保障权等诸多方面的制度和政策支持问题;如何协调国家、市场与社会各主体在服务管理农业转移人口中的关系,怎样利用市场手段和发挥社会力量促进农业转移人口市民化等问题。

  (四)加强农业转移人口市民化的多向度研究

  “众多学者在关于农业转移人口市民化的研究中有意识无意识地将农业转移人口市民化不经调查和论证地作为了研究的理论预设和潜在的假设前提。在这种假设的基础上,他们试图回答的是,农业转移人口市民化过程是基于怎样的一种道路或怎样的一种模式,为什么是这样的道路或模式,此等道路或模式说明了什么,有何意义?需要指出的是,这样的研究及其所建构的理论模式存在本体性的缺陷——把为解释实践而构建的模型当作实践的根由,从理论来推理实践,人为地设定’应然—必然’之关系,采取化简方式来达到预期的解释目标”。要加强对新时代农业转移人口市民化的规模、方向、增量、结构、趋势和效应的研究,并在此基础上,依据理性选择理论将生活在城市的农业转移人口视为理性的行动主体,深入分析农业转移人口发挥自身的能动性以应对城市的各种制度、政策和机会结构的可能性和途径;充分应用信息技术剖析农业转移人口的内部分化及其不同群体的市民化现状与需求差异;等等。

  (五)加强对相关制度安排的全面梳理与评估研究

  农业转移人口市民化是一项伟大实践。为此,学界要“结合当前的宏观背景,采取多学科交叉、多视角结合的方法,系统研究经济社会发展变化对农业转移人口文化、教育、就业、家庭等方面的影响,并以此为基础,对当前各领域与农业转移人口密切相关的制度安排进行全面梳理与评估”,并在此基础上研究如何打破城乡二元体系,推进城乡配套改革,形成工农互惠、城乡融合的新型工农城乡关系。在农村层面,要研究如何建立合理的农地、农房退出机制,引导农村走规模化、集约化、生态化和市场化的农业现代化道路;如何坚持农民主体地位,实现乡村振兴问题。在城市层面,要研究如何通过体制机制创新实现基本公共服务均等化。在政策层面,要研究如何通过顶层设计,妥善协调好各主体的利益冲突问题,包括如何协调人口流出地和转入地之间的财政关系;如何建立合理的中央与地方的事权与财权匹配机制;如何避免各类优质社会资源过度集中于大城市,实现大中小城市的公共资源均衡配置;如何促进缩小城市间居民非户籍福利差异,改变人口向大城市过度集中的无序状态,等等。

频道编辑:刘海龙
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