资源型地区转型发展的几个重要关系

来源:人民网  2018-08-13 09:31         

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  资源型城市是以本地区矿产、石油、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市。目前,我国共有资源型城市118个,约占全国城市总量的18%,覆盖总人口1.54亿,其中东三省资源型城市合计30个,约占全国资源型城市的1/4。作为我国重要的能源、资源战略保障基地,由资源型城市汇集起来的资源型地区是国民经济持续健康发展的重要支撑,资源型地区的平稳、有序与健康转型是新时代必须直面的问题。

  当前我国资源型地区长期积累的产业结构单一、经济活力不足、民生问题突出、生态破坏严重、治理体系不完善等矛盾尚未得到根本解决。随着我国经济发展步入新常态,能源、原材料等行业产能过剩问题日渐突出,大宗资源性产品价格低位震荡,国际能源格局发生重大调整,又进一步延缓了资源型地区转型的速度。

  资源型地区转型是一项复杂的系统工程,引导资源型地区逐步走出“路径依赖”和“资源诅咒”的困扰,摆脱传统发展模式依赖,培育发展新动能,需要我们具备系统思维,通盘考虑,顶层设计。在这个过程中,需要正确认识我国资源型地区转型中的几个关键问题,处理好如下几个关系。

  正确认识和处理“老产业”与“新动能”的关系

  资源型地区的产业结构一般都比较单一,大多数属于传统的“老产业”,而正是这些传统产业构成了现有资源型地区工业和经济社会发展的坚实基础和比较优势,具有积极的现实生产力价值。随着中国经济进入新常态,加快推进传统产业改造升级成为普遍共识,激活沉淀的要素资源成为创新发展的驱动力。因此,在资源型地区转型的过程中,应正确处理“老产业”与“新动能”的关系,找到实现资源型地区新旧动能转换接续的关键点。

  一方面,要充分利用、挖掘原有产业的基础与优势,提升产业整合的有效度,与接续产业实现互补式对接,延长产业链条,形成新老结合的良性产业集群,避免陷入单一的投资拉动型经济发展路径;另一方面,要不断集聚新动能发展的各类要素与资源禀赋,培育更多的新产业、新业态、新模式,以新动能优化经济结构,实现资源型地区产业结构的接续性升级,特别是要在把握“两化”融合的基础上,积极抢占云计算、大数据、物联网、空间信息等产业技术制高点,推动资源型地区生产方式向柔性、智能、精细转变。

  正确认识和处理“顶层设计”与“地方治理”的关系

  国家高度重视资源型地区转型发展工作,国务院先后发布了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》等一系列文件和规划,国家发改委也出台了《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》,进一步明确分类引导资源型城市可持续发展的目标任务和政策措施。可以说,国家层面关于资源型地区转型发展的顶层制度设计已经谋划完成,制度体系已近完备,余下的关键问题则是制度的有效落实,即如何基于“新建型”“成长型”“成熟型”和“衰退型”这四类不同的资源型地区,根据各区域上述资源型地区的结构性特征,有针对性地实施差异化的地方治理路径的问题。

  一方面,各地方政府应透彻领会“顶层设计”的制度理念和基本方向,全面谋划国家关于资源型地区发展的总体布局,避免出现歪曲性或选择性执行政策的问题;另一方面,具体到不同的资源型地区,则要发挥“地方治理”的主动性、积极性和创造性,应出台系列细化、配套、可操作的具体举措,根据各区域资源保障能力和经济社会可承受能力,分类施策、因地制宜、特色发展,避免千篇一律。

  正确认识和处理“经济发展”与“职能转变”的关系

  实现“经济发展”是资源型地区转型发展的核心要务,经济的高质量发展,需要不断调整产业结构,实现“外生依靠型”向“内生自主型”增长的有效转变。政府应因势利导,既要有效市场,也要有为政府,两者相得益彰,共同发挥作用。

  因此,在处理“经济发展”与“职能转变”的关系中,一方面,应发挥市场经济的基础性和决定性作用,强化资源要素的市场化配置,充分尊重市场意志,大力推进减政放权,降低制度性交易成本,不断扫除妨碍提高行政效能的制度羁绊,创优发展环境,激发市场活力,促进资源型地区服务型政府建设;另一方面,应构建资源型地区新型营商环境,加快转变政府职能,增加资源型地区公共服务的有效供给,运用信息化手段提高行政效率和行政审批透明度。政府应成为资源型地区资源开发、资源补偿、生态建设和环境整治等方面的责任主体,逐步将资源地区转型中的生态环境治理成本内部化,对资源衰竭地区,给予必要的资金和政策支持。

  正确认识和处理“自我发展”与“借力发力”的关系

  产业结构单一、发展活力不足是资源型地区转型发展遇到的普遍问题,长期以来形成的“自我发展”的计划经济式思维是桎梏资源型地区转型发展的重要因素。因此,在资源型地区转型发展过程中,应正确认识和处理“自我发展”与“借力发力”的关系,单依靠自身的“孤岛式”发展时代已经过去,跨界发展已经成为经济转型发展的普遍共识。

  因此,资源型地区转型发展应放眼世界、拓宽视野,积极融入国际或国家区域发展战略。我国很大一部分资源型地区都与“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带”有交集,因此,资源型地区转型发展应抓住这些难得的历史机遇,拓宽思路,借力发力,突破发展。在“自我发展”与“借力发力”的同向共振中,不断筑巢引凤,推进资源型地区产业链的域内外延伸、推动融合性产业复合与循环发展,推进资源型地区的产业结构向多元、差异、新型方向转变。

  正确认识和处理“转型收益”与“转型成本”的关系

  应该说,促进资源型地区经济转型发展是对过去计划体制下政策负效应的积极、主动补偿与修正,从长远看,促进资源型地区转型发展的“转型收益”中不仅蕴含着经济性收益,表现为区域财富的增加以及民众生活水平的提升,而且更应彰显出包含经济效益在内的“整体性”收益,特别是通过资源型地区转型发展促进环境质量提升所带来的相关外部性收益;同时,资源型地区转型过程中还会付出诸多成本,这些成本或是显性的或是隐性的,大致涵盖了产业及相关结构转换成本、生态环境修复和保护成本、转型过程引起的社会性成本等方面。

  因此,为了正确认识和处理“转型收益”与“转型成本”的关系,应在全面认识“转型收益”的丰富内涵的基础上,综合研判特定地区资源型地区“转型成本”的实际承载能力。在促进资源型地区经济转型发展的过程中,应最大限度地增加转型地区民众的“转型收益”,减少因转型而付出的“转型成本”,消除政策实施阻力,畅通政企、干部群众间的关系,通过建立和健全国家、企业和个人共同支持的资源型地区的社会保障机制,对区域内各类生活困难人员实施分类施助,适当降低养老、医疗和失业保险等方面的缴费标准;此外,还应完善区域环境补偿机制。

  随着我国经济发展步入新常态,供给侧结构性改革持续深入推进,资源型地区可持续发展将面临更多严峻挑战。当前,我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段,资源型地区转型发展面临新的要求,摆脱传统发展模式依赖、培育发展新动能已成为转型发展的关键任务。为此,我们应在“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念指引下,客观分析资源型地区转型发展的现实和潜在问题,准确把握和充分利用国内外各方面有利条件,积极探索各具特色的资源型地区转型发展的新路径、新模式和新举措,并及时总结成熟经验,及时上升为国家政策,加快国家层面的资源型地区转型政策的迭代速度,努力开拓我国资源型地区转型与创新发展的新局面。

  【本文作者为东北大学中国特色社会主义理论体系研究中心教授、博导杜宝贵】

频道编辑:刘海龙
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