农村金融改革的难点与未来方向

来源: 《国家治理》周刊  2018-11-09 09:29         

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  为乡村振兴战略提供有效的创新金融服务,是金融业积极支持供给侧结构性改革、服务实体经济的重要内容。实施乡村振兴战略的第一个五年规划——《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确强调“加大金融支农力度。健全适合农业农村特点的农村金融体系,把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节,更好满足乡村振兴多样化金融需求”。发展农村金融对于乡村振兴战略的实施具有重要意义。

  长期以来,农村金融都是金融服务的薄弱环节。但在中央政府的大力推进和农村金融机构的努力下,近年来农村金融服务的广度和深度显著提高,为促进“三农”发展发挥了重要作用。数据显示,截至2017年12月末,全国涉农贷款余额30.95万亿元,同比增长9.64%,占各项贷款的24.84%,实现持续增长;发放扶贫小额信贷余额2496.96亿元,支持建档立卡户607.44万户,同比分别增长50.57%和51.08%;银行业金融机构乡镇覆盖率为95.99%,行政村基础金融服务覆盖率为96.44%。但是与实施乡村振兴战略的要求相比,农村金融的发展尚不充分,农村金融改革尚存亟待解决的痛点和难点。

  农村金融改革存在的痛点和难点

  健全适合农业农村特点的农村金融体系、加大金融支农力度的基础是构建多层次、多样化、适度竞争又优势互补的农村金融组织体系。农村金融改革面临的第一个痛点和难点是相关制度安排的缺失,阻碍了农村金融组织体系的发展。农村金融改革面临的其他痛点和难点还包括“三农”信用体系和农村资产市场建设滞后,导致农村金融市场的“高风险低收益”;农村金融需求日益多样化与农村金融产品和服务创新不足的矛盾日益突出。

  相关制度安排的缺失阻碍了农村金融组织体系的发展

  健全的农村金融组织体系既包括银保监会批准持牌经营的农村银行类金融机构(政策性银行中的农业发展银行,商业银行中的农业银行和中国邮政储蓄银行,农村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行和农村合作银行,以及新型农村金融机构中的村镇银行、农村贷款公司和农村资金互助社),也包括与“三农”关系密切的非银行金融机构(保险公司、农村保险互助社)、合作性质的非金融机构(农村资金互助会等),但相关制度安排的缺失阻碍了农村金融组织体系的健全。

  以新型农村金融机构中的村镇银行为例,我国在村镇银行监管方面主要借鉴其他商业银行的监管标准对村镇银行进行监督和管理,缺乏专门性、有针对性的制度安排。但村镇银行的资产规模、股本结构、市场定位、管理模式等与其他商业银行存在极大的差异,这些差异决定了一般商业银行的监管制度不可能完全适用于村镇银行,因此,对村镇银行和其他大型商业银行实行“一刀切”的监管标准,不利于村镇银行的发展。

  “三农”信用体系和农村资产市场建设滞后导致农村金融市场的“高风险低收益”

  “三农”融资难、融资贵问题始终没有得到很好的解决。一是由于农村地域广阔、农业“靠天吃饭”、农民信用意识缺乏,“三农”信用体系缺失,农村金融需求方和供给方之间的信息严重不对称、不透明,农村金融市场的风险较高。二是由于虽然在农村土地“三权分置”改革的背景下,土地承包经营权、宅基地使用权、四荒使用权等经营权成为更加具有资产属性和抵押效力的权利,但缺少集中且高效的交易市场,限制了这些权利变现为金融机构认可抵押物的能力。金融机构为“三农”提供小额、分散的金融服务,需要付出更多的人力财力资源和更高的成本。

  农村金融需求日益多样化与农村金融产品和服务创新不足的矛盾日益突出

  我国地区发展存在巨大差异。在中西部落后地区,农村的生产性金融需求和消费性金融需求仍然以农户方式存在;但在发达地区,由于现代农业规模化、产业化经营,加之劳动力转移造成的土地流转集中,贷款对象由农户向新型农业经营主体转变,农户的经营主体地位正逐步被新型农业经营主体替代,农村金融需求不再单纯以农业生产性需求为主,而是更加综合的金融需求。但目前农村银行类金融机构贷款审批权上收,县级机构创新动力不足,不能根据乡村振兴实际需求开发在期限、结构、金额等方面设计与“三农”资金需求特点相适应的金融产品和服务;部分农村存款不能在农村转化为投资,反而通过金融机构的虹吸效应流向城市。与“三农”关系密切的非银行金融机构、合作性质的非金融机构又尚不具备创新金融产品和服务的条件和能力。

  农村金融改革未来的方向

  为把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节,更好满足乡村振兴多样化金融需求,农村金融改革应该坚持市场主导的改革方向,在发挥政府(中央政府和地方政府两个层面)推进改革、健全农村金融体系、宏观调控作用的同时,充分发挥农村金融机构在支持乡村振兴战略实施中的作用。

  中央政府的改革方向

  我国对金融机构的监管权主要集中在中央政府,具体由“一行两会”(原“一行三会”)负责。中央政府应在进一步完善顶层设计的同时,通过继续放宽农村金融市场准入政策、完善差别式普惠金融支持体系、建立差别式监管制度来建立健全多层次、广覆盖、风险可控的农村金融体系,扩大乡村振兴金融服务覆盖面。

  一是健全农村金融组织体系。充分认识农村合作金融机构、新型农村金融机构、与“三农”关系密切的非银行金融机构、合作性质的非金融机构等农村金融组织在“三农”市场中重要的基础性作用,继续放宽农村金融市场准入政策,完善农业保险制度,加快推进上述农村金融组织发展。

  二是完善差别式农村金融支持政策体系。采取定向降准、再贷款、再贴现和抵押补充贷款等货币支持政策,以及“三农”融资信贷支持政策和财政支持政策,给予农村银行类金融机构以更大程度的倾斜;并进一步加强对农村银行类金融机构的专项低成本资金配给。例如,对于能够完成“两增”监管指标的农村银行类金融机构,可以在低成本信贷资金配给、专项金融债发行等方面予以特别支持。

  三是建立差别式监管制度。针对村镇银行,在拨备率、存贷比、准备金率等方面实行更为宽松的监管指标;基于资产规模、风险管控能力、信用评级等对村镇银行进行监管评级,并相应地实行分层、分级监管,使不同发展程度的村镇银行对应不同级别的监管力度。针对农村资金互助社、农村保险互助社,制定适合的监管方式和监管手段。把农村资金互助社、农业保险互助社的审批监管与其他中国银行保险监督管理委员会监管的金融机构区别开来,将其审批监管的权利划给地方政府,银保监部门只负责有限的审慎监管。

  地方政府的改革方向

  由于农商行、村镇银行等诸多农村金融机构属于地方性金融机构,地方政府对于改善当地农村金融生态环境、促进农村金融效率的提高起着至关重要的作用。地方政府应在中央精神指导下,结合地方实际,改革地方金融体制。

  一是自下而上建设农村信用体系。在深入开展以创建信用农户、信用村、信用乡镇为内容的农村信用工程创建活动的基础上,依托人民银行征信中心地方分中心,建立地方“三农”信用数据库;并对运营状况良好、风险管理能力较强的村镇银行等农村金融机构接人征信系统的途径、准入审核和政策许可,制定更具针对性和可行性的方案。

  二是建立集中的农村资产交易市场。其对于盘活各类资产,建立资产评估、交易过户、抵押权登记、资产处置等业务体系,促进资产流动性和融资能力的提升十分重要。

  三是健全发展农村金融的政策“组合拳”。不断完善普惠金融专项资金、税收优惠、财政贴息、财政补助、风险补偿等多种手段,引导金融机构的金融资源流向农村金融体系;设立农村金融贷款风险补偿基金,探索多种形式的担保增信方式。

  农村金融机构的改革方向

  一是创新金融产品和服务。农村金融机构要根据不同地区、不同“三农”目标客户群体对金融服务的差异化需求,大力创新农村金融产品和服务,支持乡村振兴建设。例如创新抵押担保方式,创新授信方式,试点产业链金融服务新模式,试点供应链金融服务新模式;围绕农民的住行、教育、医疗等需求,积极开办消费贷款业务品种等。

  二是充分运用金融科技技术。基于自身特点和市场定位,农村金融机构应尽快构建数字化方式与传统模式相结合的农村金融发展战略,充分利用支农支小战略和互联网的优势,通过与互联网公司的合作,解决“金额小、客户散、信息缺”导致的覆盖面小、成本高、效率低问题,并逐步建立大数据库。在此基础上,针对不同的“三农”目标客户群体,依托对当地客户的长期深入沟通和大数据库的信息挖掘,进行差异化“互联网金融+普惠金融”产品套餐设计,开展精准营销、交互式营销和渗透性营销,为客户提供个性化服务。与此同时,农村金融机构要注重风险防范,加强风险管理。首先要防范客户信息泄露、暴露移动端及服务端漏洞等移动终端风险;其次,在了解客户实际经营情况和诚信情况的基础上,结合农村金融客户特点,依托大数据等信息资源,综合分析客户可能会出现的道德风险以及信用风险,有针对性地进行风险规避。

  三是定期发布农村金融报告。农村金融机构定期发布农村金融报告,把发展农村金融的行动、行动结果以及未来发展战略向市场、监管部门、利益相关者披露,接受市场、监管部门、金融消费者的监督。

  【本文作者王卉彤 中央财经大学财经研究院教授、博士生导师】

频道编辑:刘海龙
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