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治理形象和政绩工程不能“温良恭俭让”

  文/李铁 中国城市中心首席经济学家

  最近从新闻中看到,住建部叫停了一些贫困县的形象工程。拍手称快之余,总是感觉措施有点儿温柔。通报批评或者追究行政责任,或者是党纪政纪处分,远远不能达到惩恶的目的。

  改革开放四十年来,虽然我国城市发展取得了巨大的成就,但是粗放性的发展模式也为未来的转型带来了巨大危机。我们在研究城镇化政策的时候,曾经对提高城镇化质量,提倡集约发展提出了明确的要求,实际上作为数据目标就是把城镇人均占有建设用地的规模降到适度的水平,例如从人均150平方米降到120平方米甚至到100平方米的水平,才好说城市是集约发展的。其实作为我们长期研究中国的城市发展政策的人来说,对于近些年城市建设的弊病真的如鲠在喉。岂止是一个简单的粗放性增长的概念性问题。

  我记得中科院院士陆大道先生在前些年曾经拍了几百张照片,诟病城市建设的浪费现象。豪华的办公楼、过于奢侈的景观大道、巨大的广场,等等。其实我们看到的还有各种投入巨资建设的、给领导参观用的规划展览馆,当然也有打着绿色名义的与城市人口规模严重不符的所谓“生态公园”。这些“形象的工程”投资不止千把万,几乎都是数以亿计。这些现象不仅仅发生在贫困县,在各级城市也很普遍。大家几乎是司空见惯,很多当地的官员还对这些政绩工程引以为荣。

  为什么各地热衷于“形象工程”和“政绩工程”,无外乎有以下几个方面的原因:一是有了土地出让金,当年就要花出去,之所以大把银子的挥霍,是因为有财政的支持;二是施政总得给上级领导看得见的效果吧,除了数字的支撑,更重要的是有的可看,这些政绩工程可以给上级领导留下足够的视觉印象,说明能干;三是主观的思维方式和权力的结合,没有制度的约束,想干什么就干什么,可以把自己的个人偏好直接转化为工程效果;四是政府的工程从来不考虑收益,也不考虑未来的维护成本和费用,更不用考虑是否会形成债务负担;最后就是官员的流动性,导致了在执政期间不必在乎当地的长远利益,更重要的是即使出现了所谓的投资错误,出现了严重的浪费,哪怕是上亿甚至几十亿、上百亿,只要个人没有拿钱进入私人腰包,一样不会受到任何惩处。

  我注意到新闻报道提起这几个贫困县的政绩工程和形象工程的时候,算了一笔账,就是当地的贫困人口就业和公共服务资金严重短缺的问题。其实即使不是贫困县,即使是那些三四线城市甚至更发达的城市,难道就没有了公共服务支出问题,就没有了农民进城,基础设施投入的短板,没有了各种民生工程的需求?问题同样存在。只是发生在贫困县的问题更是发人深省。

  我们最近在研究宏观经济形势的时候,经常为地方出现的几个问题所担忧,例如关于地方债问题,例如关于房地产过热问题,等等。研究一下地方的支出结构是否合理,可能也就会得出债务的形成原因。但是不可否认的一条,就是各种形象和政绩工程的维护成本,已经成为政府未来的重要债务负担。而房地产问题的源头之一,就是政府需要通过提高土地出让的收益作为最重要的资金来源,房地产当然是地方政府卖地的吸金利器。当然,随着官员的流动,土地的不断出让,房地产的发展会出现供给的严重波动,也必然影响到土地出让金的收益。这些年我们在宏观经济政策中,更多地关注了收入问题,关注了债务的数据问题。其实关于地方政府的支出行为,在很长一段时间内都被严重地忽视了。假如我们曾经有过像香港一样的制度约束,严格控制土地出让金的使用和约束支出,也许地方政府出让土地的利益动机就会被大大压缩,所谓“形象和政绩工程”也就没有进一步放大的空间。当然,我们也不会看到当前地方政府面临的债务压力那么突出。

  我们最近看到了关于“三公经费”的严管已经取得了十分明显的效果,政府的行政开支已经被大大压缩。但是相比于各种“形象和政绩工程”,行政性开支仅仅是一个小头。如果我们不能从根子上约束那些虽然没有揣到个人腰包里、但却由于盲目投资造成的巨大浪费的工程性支出行为,小到一个景观雕塑,中到一个豪华广场和过宽的奢华马路,大到一个投入几百亿形成巨大债务窟窿的“新区建设”,地方性债务扩张的问题将会无限蔓延和泛滥,将会严重压垮地方的经济,导致各类城市成本的上升,致使地方政府因债务而不能运转和开展服务。

  “贪污和浪费是极大的犯罪”。十八大以来,党中央在反腐斗争中取得了压倒性胜利。在控制“三公经费”方面也取得了十分明显的效果。但是最大的债务隐患和经济的成本上升是这些已经存在了几十年的工程性支出的浪费现象。还好住建部已经宣布了向“形象和政绩工程”开战。但是,如何从根子上杜绝这种现象的继续蔓延,不仅仅要“快刀斩乱麻”,更重要的是纳入法制化的轨道严肃处理。让那些拿着国家的钱为自己的任意主观行为买单而造成严重浪费的官员们,也在未来的治理过程中能够体会到不敢、不能和不想。做到这些,不仅仅要对现行的各种“形象和政绩工程”加大惩罚的力度,也要为给国家和地方带来巨大损失的各种名目的“工程”建立责任追究制度。要找出几个典型来,不仅仅对他们进行纪律处分,要把这种“犯罪”纳入法制管理,以儆效尤。

频道编辑:刘海龙

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