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中国城市化40年:经验、问题与出路

  改革开放以来,中国经济取得了举世瞩目的成绩,从一个低收入国家发展成为世界第二大经济体,人均收入进入上中等收入国家水平。在这个过程中,中国经历了人类历史上规模最大的人口城市化进程,正在从乡土中国迈向城市中国,数以亿计的农民从农村进入城市,从农业进入非农产业,人口城乡和就业结构的转变,大大提高了劳动力资源的市场化配置效率,成为推动经济发展的巨大动力,也持续推动了中国的脱贫进程。与此同时,城市面貌和现代化水平也在发生巨大变化,城市对农村人口的吸引力不断增强,城市化与经济发展形成了良性循环,互相促进。随着城市化的发展,进城农村人口不断增多,打破了传统城乡二元体制约束,推动了中国的结构性改革进程,加快了商品和要素市场化步伐,优化了资源要素配置,提升了经济发展效率。

  经过四十年经济社会的快速发展,我国工农间、城乡间关系发生了重要转变,人民对美好生活的需求对城市化发展提出了新的要求,依赖资源要素投入增多推动城市化快速发展的外部条件和内在动力已不具备,急需推进城市化从数量提升向质量深化的转变。而在“逆全球化”倾向日益突出,贸易摩擦不断增多,国际发展环境趋紧的背景下,我们更要看到推动城市化发展转型,是不断深化改革进程,立足自我发展,有效增加国内需求,培育新经济增长点的重要战略举措,可以有效减少国际贸易争端的影响,提高我国经济发展质量,推进现代化进程。

  1、改革开放以来中国城市化的发展

  改革开放四十年来,伴随着商品和要素市场化程度的提升,中国城市化在政策导向上经历了从严格限制大城市到以城市群为主体形态的转变,在实现路径上经历了从“离土不离乡”到“离乡进城”的转变,在动力机制上经历了“自下而上”到“自上而下”与“自下而上”相结合的转变。在发展阶段上,也与各个时期的时代背景密切相关,在不同时期具有不同的特征和特点,具体可以分为以下三个主要阶段。

  (一)恢复和稳步增长阶段(1978—1995年)

  在计划经济体制下,政府是城镇建设和产业发展的唯一投资者,也是城市化发展的主导者,出于对农产品供给问题的担忧,对农村人口进入城镇工作和生活实施了严格限制。由于政府承担了城镇发展投资的全部责任,城镇发展缺乏多元化投资者,导致城镇设施建设不足;农村人口不能自由进入城镇工作和生活,限制了城镇规模的扩大,阻碍了城镇化发展。特别是20世纪60年代以来,中国城市化发展基本是停滞的。1962年中国城市化率为17.33%,而到1978年也仅为17.92%,16年间中国城市化仅增长了0.59个百分点。随着改革开放的启动,城市化增长逐步恢复并稳定增长,1978—1995年,我国城市化率提高了11.12个百分点,年均增长0.65个百分点。这一阶段城市化发展有如下特点:

  城市发展指导方针的确定及变化。四十年前的改革率先从农村启动,起源于安徽小岗村的探索迅速在全国农村铺开,而受传统二元经济体制的影响,城市累积矛盾较多,且受固化思维的影响较大,改革难度更大,推进相对更难。1978年3月,国务院召开了第三次城市工作会议,4月中央批转了这次会议制定的《关于加强城市建设工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出了控制大城市规模、发展中小城镇的城市工作基本思路。1980年12月国务院批转了全国城市规划工作会议纪要,提出“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市,是我国城市发展的基本方针”,还提出了“国家应制定鼓励发展小城镇的政策”。1989年12月通过的《城市规划法》则提出“实行严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市的方针”,在控制大城市规模之前又加上了“严格”二字,在此导向下,大城市的改革相对滞后,经济集聚效益不能有效发挥。

  城市改革取得进展,城市等级化管理体制得到强化。相对于乡村改革的迅速推进,城市改革也在推动,不过是步伐慢一点而已。在城市改革开放方面,1979—1980年设立4个经济特区,1984年又开放14个沿海港口城市,开放主要还是局限在部分城市,并未在所有城市全面展开。自20世纪80年代中期开始,改革主战场从乡村转移到城市,但是这一阶段城市的改革集中在政治放权和经济放活。在行政放权和财政制度方面,采取了“分灶吃饭”“包干制”等措施,给予基层政府充分的财政自主权,激发基层政府在经济发展方面的活力。在行政区划设置方面,降低了市镇设置标准,推行了“撤乡设镇”“整县设市”工作。在行政管理体制方面,逐步推行了“镇管村”“市县合并”“市领导县”的行政管理体制,城镇从“城区型”转变为“广义型”管理体制。通过区划和行政管理体制改革,基层城镇政府掌控资源的能力得到加强,政府可以在更大的空间区域内整合资源,有利于城市更快地集聚人口和经济,为城市优先发展创造了制度条件。

  城市服务业恢复发展。在城市经济发展方面,重点在于构建合理的价格体系,建立起完善的商业和市场流通体系,建立适应商品经济发展的资源配置机制。为了发展城市商业,中央政府出台了鼓励措施,1981年5月《国务院批转全国商业厅局长座谈会汇报提纲的通知》提出了城市商业管理体制改革等方面的要求,在城市商业网点配套方面提出“提倡街道挤出一部分房屋或搭盖一些简易设施办商业、服务业。集体商业和个体商业可以租用居民个人的铺面房,开设商店”,并“允许在街道两旁摆摊设点,出流动车,有关部门要加强指导,不要限制。”对于用地问题,同年国家劳动总局、国家城市建设总局、公安部、工商行政管理总局《关于解决发展城镇集体经济和个体经济所需场地问题的通知》中明确提出“商业繁华区域的临街住户、公房,房管部门要协助调换住房,改做营业铺面”,这也是“破墙开洞”现象的政策起源。

  随着商品流通管理体制的改革,服务业发展潜力得到释放,并在改革开放初期获得快速发展,1979—1989年,我国三产比重从21.63%提高到32.06%,而同期二产占比则从47.1%下降为42.83%。集体和民营成为商业发展的主体,到1989年底,社会商业人员中:全民所有制占29.5%,集体所有制占33.9%,个体占36.45 %(马建堂和吕秀丽,1994)。这一时期,第三产业成为带动经济快速发展的龙头,相对而言三产发展最为迅速,1978年三产占比为23.94%,1992年最高已达34.76%,城市也从改革之前的以生产功能为主,向生产、消费和服务等综合功能方向转变,一定程度上可以说城市三产的快速发展是对计划经济时期城市发展偏差的修复,由此带来了恢复性增长。

  “自下而上”的乡村城市化发展模式。虽然城市经济放活了,但是城市对农村人口的大门并未完全打开,即使对城市居民的农村子女和亲属进城还采用严格的行政审批制度(罗思东,2014)。农村人口进城的愿望,只能在小城镇实现,1984年中央一号文件规定“允许务工、经商、办企业的农民自带口粮在城镇落户”,为此国务院专门出台《关于农民进入集镇落户问题的通知》的文件,具体落实农民自理口粮进集镇落户的政策。由于城市对农村人口进城就业和落户的限制,小城镇在改革开放初期迅速发展,成为吸纳城镇人口增长的主要载体,吸纳非农业人口的比重在不断提高,在城市化进程中的重要性愈发突出。小城镇的发展是农民追求自身工业化和城市化的必然结果,是一种自下而上的自发式城市化发展模式。

  在农业生产剩余的出现、农村剩余劳动力增多以及农民和基层政府对乡村土地非农利用有很大自主权等因素的综合推动下,乡镇企业异军突起,乡村工业化快速发展,支撑了改革开放初期小城镇的发展。在小城镇建设方面,社区集体经济积累、乡镇企业投资、农民自有资金等多元化资金成为小城镇建设和发展的主要动力,而且土地、劳动力等要素可以以较低的成本投入。由于城市大门封闭,乡镇企业发展、劳动力转化和小城镇建设构成改革开放初期自下而上城市化的实质内容(崔功豪和马润潮,1999)。这种由基层社区筹集乡、镇、村等集体和个体的资金,发展地方小型工业,推动乡村地区非农化和城市化的机制可以称作“自下而上型城市化”(周一星和曹广忠,1999),这是在城乡二元体制刚性约束下城市化发展的自发选择。

  区域间城市化发展差异不大。乡村工业化为城市化发展奠定了基础,但是以分散为特征的布局模式没有带来相应的人口集聚,区域间城市化发展差异并不太,东北地区是个例外。1978年东北地区城市化率已达32.97%,明显高于其他地区,而同期东中西部城市化水平仅为15.52%、14.48%和19.67%,东中西地区的城市化水平差异并不大。到1995年,东北地区城市化率达到47.25%,而东中西部地区城市化水平为21.9%、23.98%和29.82%。从城市化率增长来看,东中西和东北地区分别增长了6.38、9.5、10.15和14.28个百分点,除东北地区外,其他地区的城市化增长速度差异并不大,并且中西部地区城市发展速度要快于东部。

  区域间城市化发展差异不大的原因还在于农民工流动规模还不大,人口和经济空间分布还不匹配,而且最初的人口流动也还主要集中在县以下的集镇(周其仁,1997),农民工主要是进入乡镇企业就业,并未完全体现到城镇化人口统计中。据广东省佛山市统计,外来劳动力中只有3.1%到国有企业,96.9%的劳动力则进入各种集体企业、乡镇企业、三资企业、民营企业和个体工商业(庾德昌,1994)。流动开始也以近距离为主,跨区域流动比重还不高,以广东东莞为例,到1988年,已有32万外来劳动力,其中省内占71%,省外占28%(王西玉,2000)。从20世纪80年代末期开始,外出流动农民工规模逐渐增大,1988年我国离开乡镇流动就业的农村人口为2600万,到1994年已经达到7000万(崔传义,1997),6年间增长了1.69倍。

  小结。改革开放初期,城市经济和管理体制改革为城市化快速发展奠定了制度基础,在经济改革方面,商品和要素的市场化改革基本确立,分权式改革激发了基层居民和政府的活力;在政府管理方面,城镇从“城区型”转变为“广义型”政区,为城市优先发展提供了制度保障。但是,城乡二元体制约束仍然较强,“乡村工业化”“离土不离乡”“农村城市化”成为改革开放初期城市化发展的主要特征,其后随着城市改革的深化,人口从乡村进入城市,从中西部流向东部的跨区域流动开始出现,逐步开启了中国快速城市化发展的大幕。

  (二)快速增长阶段(1996—2011年)

  城市改革步伐从20世纪80年代中后期开始加快,1992年“南方谈话”和党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的总目标,此后,城市体制改革步伐加快,大城市特别是特大城市在创造就业、吸纳人口方面的作用不断显现,80年代后期进城农民增多,城市对农民进城就业的限制出现松动,农村城市化发展模式的弱点逐渐显现,而且随着分税制实施和对农村土地非农化控制的加强,农村城市化发展模式的传统动力机制已不存在。依托大城市辐射带动,在珠三角、长三角等地区,中小城市和小城镇得以快速发展,城市群逐步显现。 1996年中国城市化率超过了30%,进入快速城市化发展阶段。这一阶段的城市化呈现以下特点。

  土地城市化模式的形成。改革开放初期我国采取“包干制”“分成制”等中央和地方财政分配体制,调动了地方政府发展经济的积极性,地方财力快速增长。1984—1993年,地方财政收入占全国财政收入的比重从59.5%提高到78%。1994年实施了分税制改革,改革后中央和地方的财政关系发生了转变,地方财政收入占比大幅下降,中央财政收入占比从1993年的22%,一下子提高到1994年的55.7%,中央和地方政府关系发生改变,对地方政府发展的激励机制也发生了变化,地方政府需要寻找新的发展模式。

  财政收入增长要靠产业,1991年“南方谈话”以后,中国工业化发展速度加快,与此同时中央也加大了对农村耕地的保护力度,土地非农利用的审批权上收,乡村工业化基础被动摇,乡村工业化道路逐步让位于园区工业化,城市的各类开发区成为工业发展的载体(刘守英,2018)。乡村工业化是利用集体土地发展起来的,土地成本低廉,而开发区模式首先需要将土地从农民手中征过来,由此使得土地成本在上升。相比农民和乡村,城市政府调动资源的能力更强,更关键的是城市经济效率更高,分散化的乡镇企业开始进城。为了保障工业发展,各级政府提供了廉价而充足的供地,《中国国土资源年鉴》数据显示,工矿用地供应规模一般在住宅用地的1.5—2倍,二产用地供应充足,加快了二产发展步伐,这一时期二产保持了相对较高的占比,2006年二产占比上升到47.6%,已接近历史最高水平,比1990年提高了6.6个百分点。与分散的乡村工业化不同,园区主要在城市和城市的周边,园区建设成为土地城市化的重要内容。

  在实体经济发展之外,城市建设对财政收入贡献更大。1998年城镇房改后,特别是2003年经营性用地“招拍挂”制度的正式实施,为地方政府开启了一条新的收入渠道,由此带来营业税等与城市建设相关的税收和土地出让收入的大幅提高。1994—2012年,我国增值税增长了10.4倍,而营业税增长了22.5倍,是增值税增长的两倍。1994年土地出让收入639亿元,其后出现徘徊,2001年开始,房地产购置土地迅速增加,土地出让收入突破千亿元,2003年土地招拍挂制度实施,刺激了土地出让收入,当年突破5000亿元,2007年房地产企业土地购置面积创新高,土地出让收入达万亿元的规模。

  在巨大的经济激励下,城市具有强劲的空间扩张动力,仅靠财政投入和土地出让收入已不能满足城市空间扩张的需求,比如“十二五”期间政府财政用于城市维护建设的资金总额为5.28万亿元,土地出让收入用于城市建设的总量仅有2.01万亿元,与城市建设投入有较大差距。鉴于土地的良好资产属性,利用土地融资成为支撑城市建设资金的重要来源。2008年84个重点城市的土地抵押贷款总额为1.8万亿元,到2012年已经扩大到5.9万亿元,城投债发行规模从1202亿元扩大到1.29万亿元,是2008年的十多倍,土地融资规模成为政府搞城市建设的主要资金来源。

  在多重因素的激励下,城市建设成为解决经济增长的重要手段,城市建设规模在不断增加,1996—2000年城市建设用地面积年均增长为778.03平方公里,此后逐年增加,到2010—2012年城市建设用地面积年均增量已达2365.14平方公里。伴随着工业化、城市化的发展,我国成为世界工厂,通过全球化解决了工业化产品的销售问题,也成为全球能源和资源消费量最大的国家。

  进城农民工成为城市化人口的主体。城市化的快速发展为城市带来了人口,支撑着城市空间扩张,城市人口增加的重要动力是农业转移人口,农村劳动力从“乡乡流动”向“乡城流动”转变。根据农业普查的相关数据,1996年我国跨省流动农民工为2330.9万,2000年第五次全国人口普查数据显示,我国流动人口规模达5734万人,此后流动人口规模逐年增大,从2000年起,有了常住人口的统计口径,为统一统计口径,我们从2000年开始进行分析。2000年人口净流入在100万人以上的仅有广东、上海、北京、江苏和云南5个省市,人口流出超过100万的则有河南、安徽、广西、四川、贵州、湖南和江西7个省区。到2012年,人口净流入超过100万的省份增加到11个,增加了浙江、福建、天津、山东、辽宁、山西6个省份,人口净流出超过100万的省市也增加到11个,新增重庆、湖北、陕西和甘肃4省市。人口流入增加了流入地城镇人口的总量,推动了城市化水平的提高,而对人口流出地区来说,人口流出使农村人口减少,也提高了城市化水平。

  区域间城市化发展出现分化。人口空间流动改变了城市化的空间格局,区域间城市化发展出现分化。2000年东中西和东北地区,东北地区的城市化水平最高为47.52%,东部地区落后东北地区近7个百分点;中西部地区落后东部地区约10个百分点,到2012年东部地区城市化水平已经超过东北地区,东部地区和中西部地区的城市化水平差距扩大到13.34和15.45个百分点,东北地区的城市化发展速度最慢。城市群地区在集聚吸纳人口方面发挥了更大的作用,珠三角、长三角和京津地区吸纳外来人口的规模从2000年的1772万扩大到2012年的5322万,增长了两倍多。

  大城市成为吸纳外来人口的主体。外来人口倾向于流入人口规模较大的城市。“五普”到“六普”期间,我国外来人口总量从5734万人增长到1.1亿人。从外来人口的流向来看,接近80%的人口流向了人口规模超过100万的城市,第六次全国人口普查时接近四分之一的外来人口是流向1000万人以上的超大城市,500万—1000万人的特大城市吸纳的外来人口比重也超过了20%,特大城市和超大城市合计吸纳了接近一半的外来人口。以上规律说明,外来人口向大城市和特大城市,甚至超大城市地区聚集是主要趋势。

  大城市、特大城市和超大城市的人口增长主要依赖于外来人口。超大城市外来人口增长占城镇人口增长的比重达59.9%;随着城镇规模的减小,外来人口增长占城镇人口增长规模的比重也在下降,其中人口规模在300万以上的城市超过50%的人口增长来自外来人口,人口规模在100万—300万的城市,外来人口增长的比重已不足50%。

  小城市和小城镇是吸纳就近城镇化人口的主要载体。根据第六次人口普查数据,我国生活在小城市包括辖区内小城镇的人口达3亿,占我国城镇人口总量的近一半,比第五次人口普查时增长了52.7%,是各规模城镇中增长最快的,甚至超过了1000万人以上规模超大城市50.7%的人口增长速度。从城镇人口增长的来源看,小城市和小城镇人口的增长主要得益于农业转移人口就近转移,从第五次人口普查到第六次人口普查,农业转移人口增长占到小城市和小城镇人口增长的76.3%。

  在中国城市化进程中,人口跨区域流动主要是流向大城市、特大城市和超大城市地区,未来这一趋势仍将继续。同时也要看到,在快速城市化进程中,本地中小城市仍然是解决农业转移人口的主要载体,具有较强的人口吸纳能力。这里特别要说明,由于我国有2万多个建制镇,大多在小城市管辖范围,平均每个镇的镇区人口在1.1万人,而目前在统计上并没有和县城以及县级市区分。虽然这里人口占的比重较大,增长速度较快,但是在政策上并没有为其发展提供充足支持,而且未来随着城市化的逐步成熟,中小城市人口外流的现象需要引起进一步的关注。

  城市化改革取得显著效果。在这一时期,城市化逐渐上升为国家战略。1998年,党的十五届三中全会提出了“小城镇,大战略”,以小城镇为突破口,拉开了我国城市化战略的帷幕。2000年的“十五”规划,明确提出实施城镇化战略,转移农村人口,走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。2002年,党的十六大提出“全面繁荣农村经济,加快城镇化进程”,进一步明确了我国城市化的重要发展方针,把解决农村富余劳动力问题作为我国城市化的核心内容。2006年,“十一五”规划再次强调了城市化对于统筹城乡发展的重大意义。

  伴随人口流动的增多,在户籍制度改革方面取得了较大的突破,突破同样是从小城镇开始,1997年,国务院正式批准了公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》,允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的乡村人口在小城镇办理城镇常住户口,人口落户开始从计划方式向条件制转变。2000年,中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,规定凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇“有合法固定住所、固定职业或生活来源”的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口。在小城镇户籍制度改革的基础上,一些大城市对进城落户和招聘人员的户籍限制也开始放宽。

  虽然在20世纪90年代中后期一些城市对外来人口就业设定了一些门槛,但在实践中并未能阻碍农民从农村进入城市就业。2003年1月,国务院办公厅颁布了《关于做好进城农民工管理和服务工作的通知》,要求取消对农民进城务工就业的不合理限制,改善进城农民工生产生活条件,解决农民工子女就学问题,把农民工纳入流入地管理。2006年3月,国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》,确定了“公平对待,一视同仁”的基本原则,要求各地增加公共财政支出,逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系,探索适合农村外出务工劳动力特点的社会保障制度,开展农民工进城务工就业的服务工作,提高农村劳动力的综合素质和就业能力,为稳定农民工进城就业以及定居创造了有利的政策条件。此后,仅就业而言,劳动力要素市场一体化程度不断提高,劳动力在城乡间、区域间的就业门槛基本取消。

  与此同时,为引导城市化的健康推进,纠正城镇发展中出现的滥占土地、盲目建设等问题,中央采取土地管理、金融政策、行政手段等多方面措施。要求各地按照工业化、城镇化发展方向和进程,根据经济社会发展条件和资源环境容量,控制城乡建设用地总规模;组织编制城镇体系规划,加强城镇规划的编制和监督实施工作。2006年,“十一五”规划又提出了按照对全国不同主体功能区的要求,引导城镇的产业发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城市化的工作要求。2010年,国务院印发了《全国主体功能区规划》,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,作为科学开发国土空间和实施城市化战略布局的行动纲领。

  小结。在这一时期,中国经历了最快速、最大规模的城市化历程,从1996年到2012年,中国城市化率从30.48%提高到52.57%,平均每年提高1.38个百分点,城镇人口增长2117万人,比一个中等国家都要多,工业化、城市化和全球化之间形成了相互强化的局面。经过快速城市化,我国正在从乡土中国向城市中国迈进,城市化发展滞后现象得到初步缓解,但是城乡差距在扩大,区域间城市化水平和城市间人口吸纳能力的分化现象逐步显现。农民工进城成为我国城市化发展的主体,伴随着城市化的发展,在城市就业、社保等制度方面进行了积极的改革,降低了农民进城的门槛和障碍,但是在农民融入城市方面还存在一些难题。

  土地城市化模式的形成既推动了城市的快速发展,带来了城市化发展资金的多元化,但在唯GDP增长的政绩观下,不论大小城市都在追求不切实际的“做大”规模,片面追求空间规模扩张的“新城新区”成为大小城市的普遍现象,由此也带来了一些不必要的公共资源浪费和债务风险。概而言之,这一阶段中国城市化发展主要依赖资源要素的粗放投入,既取得巨大的成就,也带来了诸多问题。

  (三)质量提升与速度并重阶段(2012年至今)

  改革开放以来,基于农业和农村的改革和发展,农产品问题已经不再是制约城市化发展的主要因素;国民经济的高速发展为农民进城后的稳定就业打下了坚实基础;各级政府财政能力的大大增强,为满足城镇人口的基本公共服务提供了有力保障;多元化投融资体制的改革使城镇基础设施投入水平有了较大的提高,城镇面貌有了根本改善。伴随着城市化基础条件改善和综合实力的提升,具备推动城市化从速度型向速度与质量并重转变的条件,2012—2017年城市化率年均增长1.19个百分点,年均城镇人口增长2033万,比上一时期略有下降。这一阶段的城市化出现了一些新的变化:

  新型城镇化的提出。2012年中央经济工作会议提出“积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量”,新型城镇化新在从人的城镇化角度出发进行相关政策设计,明确了城镇化是以人为核心的城镇化,改变城镇化进程中见物不见人的问题,要求把农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。从过去城镇化发展来看,与人相关的改革多是随着进城农民工增多而被动进行,自此城镇化相关改革开始主动提出。与此同时,2012年中央经济工作会议还明确“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”,这是中央会议第一次提出新型城镇化的概念。

  人口城镇化政策的演变。2013年中央城镇化工作会议首次召开,会议明确提出“要以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。2014年,两会报告中提出了“三个一亿人”的目标,首次把人口落户城镇作为政府工作目标提出。会后,发布了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,第一次提出租房可以落户,试图缩小常住人口城市化率与户籍人口城市化率之间的差距,同年国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,文件落实了中央有关户籍制度改革的要求。与此同步推进的是城镇基本公共服务常住人口全覆盖,在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等方面为外来人口提供与本地居民同等质量的公共服务。为强化对城市外来人口的服务,2015年国务院颁布了《居住证暂行条例》,通过居住证推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖。

  建设人文、绿色、低碳、智慧等新型城市。顺应现代城市发展新理念新趋势,转变城市粗放建设的问题,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中明确提出绿色城市、低碳城市、智慧城市、人文城市等新型城市的概念。新型城市的提出是提升城市发展质量的重要手段,人文城市的建设使城市能够延续历史文脉,城市不再是建筑的集合,而是历史文化的载体。通过绿色城市建设,贯彻“尊重自然、顺其自然、保护自然”的绿色生态文明思想,把绿水青山保留给城市居民,尊重自然原貌,降低城市发展对环境的影响,让城市与自然和谐共处。通过低碳城市建设,持续改进城市能源结构,提高非化石能源比例,加大节能特别是建筑节能力度,通过能源结构调整和节能,降低二氧化碳排放。智慧城市是信息化、智能化等新技术手段与城市发展有机结合的产物,代表着城市发展的未来,通过高科技和信息技术最新成果的作用,能够有效整合社会创新能力,推动城市综合治理和公共服务供给方式的改革,为城市居民提供更加高效的服务,用智慧技术改进城市治理,提高城市治理的开放包容度,全面提升城市发展质量。

  依托区域协调发展,提升城市化发展质量。中共十八大以后,宏观政策的制定更加注重城市化与区域协调发展的结合,中央一系列区域战略的提出,都与提升城市发展质量密切相关。比如,京津冀协同发展战略的提出就是以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点,把北京作为京津冀区域的龙头,带动相对欠发达的河北省发展,打破“一亩三分地”的传统思维定式,强调互补和协作,实现区域的协同发展。

  十九大报告在“十一五”规划、“十三五”规划提出的城市群基础上,进一步明确“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”,城市群成为承载城镇人口和经济发展的主体。依托京津冀协调发展、长江经济带、粤港澳大湾区等国家战略的实施,探索构建城市间协同发展机制,推进基础设施共建共享,推动公共服务均等化供给,以城市群为载体集聚经济和人口,减少“大城市病”,增强中小城市产业基础,实现不同规模城市间的协同,提升城市化发展质量。

  建立适应人口城市化空间转变的政策体系。人口城乡结构转变和大规模跨区域流动,与原有依托户籍人口的公共资源配置方式不相适应。早在2005年中央政府有关部门就进行了城乡建设用地挂钩试点,实行城乡之间用地增减挂钩的政策,城镇建设用地的增加规模要与本地区农村建设用地的减少规模挂钩。2010年颁布的主体功能区规划中,提出城镇建设用地的规模增加与吸纳农村人口进入城市定居的规模挂钩,城市化地区建设用地的规模增加与吸纳外来人口定居的规模挂钩。“十三五”规划中增加了财政转移支付方面的要求。2016年,国务院出台了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》,有关部门印发《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》,相关政策实施通过调整区域间关系,提升了城市化发展质量。十九大报告又提出建立城乡融合发展的体制机制的新要求,在国家乡村振兴规划中进行了具体布置,以适应人口城市化带来的结构转变,提升发展质量。

  2、城市化发展经验和存在的问题

  过去四十年,城市化是最重要的结构性改革,按照市场化改革的思路,推动了城乡、区域商品和要素市场一体化,人口城乡和就业结构的转变成为带动中国经济增长的重要动力。

  (一)城市化发展的主要经验

  城市化发展离不开产业的支撑。各国发展经验表明,城市发展的产业支撑和升级,是城市化得以推进和保持的不竭动力。这一方面需要通过城市创新能力的释放持续提高城市产业升级的步伐,让城市服务业发展空间得到更多拓展。另一方面,城市的生存要靠稳定的乡村农业和高质量农业来保障,周围农村的发展能够为城市提供足够的粮食和某些必要的原料(刘景华,2017)。计划经济时期,城市化抑制政策的实施一定程度上是担心农产品的供给不足。农村改革后,农业生产力得到释放,有了农业剩余和农村剩余劳动力,通过市场化手段为工业化发展提供了积累,乡村城市化才有了发展的基础和可能。其后,虽然农业在国民经济中的比重在下降,但农业生产保持了稳定增长,农业的基础地位更为稳固,农业发展对城市化的支撑作用不可忽视。新的时代,依然要坚定地执行确保农业优先发展的政策。

  过去四十年,农村劳动力转移是就业导向的,无论是在“离土不离乡”的乡村城市化时期,还是在“离土进城”大规模跨区域流动时期,农村劳动力转移都是为了进入非农产业获得更高收入,农业人口转移都有就业支撑,总体上保持了健康和稳定的发展。就业导向的转移需要非农产业发展为农村劳动力转移提供支撑,2017年我国非农就业总量达到5.67亿,是1978年的4.79倍,非农就业总量增长了4.49亿人,有力地支撑了农村劳动力的转移,成为中国经济增长的巨大动力源泉。从城镇就业来看,1978年城镇就业人员占比为23.7%,到2017年城镇就业占比提高到54.7%,提高了31个百分点,就业增长成为城市化发展的有力支撑。

  城市发展需要多元化多层次人口保障。改革开放四十年来,农民工从无到有,跨区域流动人口规模不断增加,2017年我国农民工总量达到2.87亿人,城镇人口中包括了2.25亿没有城镇户籍的农村人口,占到城镇人口总量的27.63%。1978—2017年,我国城镇人口增长了6.43亿,这其中34.93%的人口为进城农民工,考虑到城市人口增长的多元化,进城农民工是我国城镇人口增长的主体。他们广泛地在二三产业就业,2017年全国67.61%的二产就业人员是农民工,农民工成为我国产业工人的重要组成部分,支撑着中国成为世界工厂,推动着城市建设快速发展;接近四成的三产就业人口是农民工(39.85%),推动了城市的便利生活。

  过去四十年,中国城市化发展深刻地验证了城市发展得益于多元人口增加,这其中既有高素质的专业技术人员,还有几亿文化素质水平不高的农民工,他们是城市人口的有机组成部分。虽然曾经出现过城市对外来农民工的限制和驱赶,但是后来的实践表明,驱赶只会带来城市生活成本的上涨和生活便利度的下降。这实际上并不有利于城市的正常运行,反而会起到负面效果,必须清醒地意识到城市需要多元化人口的基本现实和发展规律。

  城市化快速发展离不开政府和市场的有机结合。改革开放四十年来,遵照市场化发展趋向,商品和要素市场一体化程度不断提高,市场在资源配置中的决定性作用凸显。市场价格取代了行政指令,商品和要素流通的障碍越来越少。对城市化进程的影响首先表现在劳动力市场上,企业对用工有了决定权,劳动力对就业有了选择权,农民从农村进入城市的障碍基本取消,扫清了人口在城乡间、区域间流动的障碍,优化了劳动力要素配置。正是资源要素配置的优化,提高了全要素生产率,推动了经济增长,这个过程中市场导向的民营经济获得了快速发展,夯实了城市化快速发展的产业基础,未来应当继续坚持市场化发展的方向。

  与此同时,中国政府在城市化发展过程中发挥了重要的作用,中国政府不仅仅是城市化发展的制度供给者,还是城市化发展的调控者和推动者。比如在城市建设方面,城市政府推动了中国的城市建设快速发展,城市建设也成为拉动经济增长的重要因素,但是由此带来的负面因素也在不断增多。

  体制改革激发了城市化发展活力。经济放权激发了市场主体的活力,向农民放权,让农民决定如何生产,释放了农业生产力,为乡村工业化发展提供积累。向企业放权,发挥市场的作用,激发了企业经营活力,激活了城市经济活力,增强了城市对农村人口的吸引力。向基层政府放权,增强了政府的发展自主权,不同时期采用不同的激励模式,政府通过乡村工业化、土地城市化等不同方式积极推动工业化和城市化进程。

  中国城市化改革是在市场力量的推动下,实现了城市化发展动力的多元化。农民进城改变了城镇人口结构,实现城镇人口多元化,为城镇发展提供了多元化的劳动力资源,增强了城镇的竞争力。改革开放和全球化的加深,使民营经济和外资广泛参与到中国经济发展中,实现了经济发展主体的多元化,增强了城镇产业支撑能力。银行贷款和社会资金广泛参与城镇发展,改变了政府一家搞城市建设的状况,实现了城镇建设资金的多元化,加快了城市建设步伐,增强了城市对经济和人口的吸引力。

  过去四十年的渐进式改革,在发挥改革最大效力的同时,降低了体制运行的成本,从而使中国城市化发展带来的要素低成本这一比较优势发挥到最大,并与全球化一起推动了中国经济增长。但是仅有要素低成本是不够的,必须看到体制运行的低成本,因此有必要扩展比较优势的内涵,把生产成本与体制成本一并纳入分析(周其仁,2017)。但是随着改革的深化,改革的难度也在不断加大。

  (二)城市化发展中存在的问题

  我国城市化经历了快速发展阶段,取得了举世瞩目的成就,但是我们也要看到,当前城市化面临着发展不平衡不充分的问题,这主要表现在以下六个方面。

  人群间的不平衡。城镇二元人口现象是城镇化发展不充分的根本表现之一,本地城镇户籍人口和外来农民工之间在收入水平和公共服务供给方面存在较大差异。2016年我国农民工月平均工资为3275元,而城镇单位在岗职工月平均收入为5749元,是农民工的1.76倍。在公共服务方面,2016年农民工参加城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险四项保险的比重为21.1%、17.1%、16.5%和26.7%,而城镇居民参与四项保险的比重分别为61.3%、47.3%、37.6%和40.3%,城镇居民参保率要远高于农民工,特别是在养老和医疗保险方面参保率约为农民工的3倍。由于城镇人口二元现象的存在,农民的土地权利市场化退出渠道不畅,不能给予农业转移人口长期稳定预期,影响了城市化人口消费和投资潜力的释放。

  区域间的不平衡。2016年东部地区城市化率达到65.9%,而西部地区为50.2%,相差15.7个百分点。如不考虑直辖市情况,城市化水平最高的广东省为69.2%,最低的西藏和贵州仅为29.56%和44.15%,低于50%的省份还有8个,除河南外全部在西部地区。从对2000年以来城市化发展状况进行动态分析来看,2000—2016年东北地区城市化水平提高了9.5个百分点,而东、中、西部城市化水平分别提高了20.6、23和21.5个百分点,远高于东北地区。如不考虑直辖市,2000—2016年城市化水平提高超过25个百分点的有4个省,分别为河北、江苏、江西及河南,其中河北城市化水平提高最快,为27.24个百分点,而城市化水平提高不足10个百分点的省份有2个,分别为吉林和黑龙江,仅增长6.29和7.66个百分点。

  城市间的不平衡。我国城市是有行政等级的,高等级城市有更大的经济社会管理权限,带来不同层级城镇之间发展机会的不均等。行政等级越高的城市能够获得越多的行政资源,从城市空间扩张和人口增长对比来看,行政等级越高的空间扩张速度越快,而且新增城镇人口的用地规模也更大,省会城市每增加一个城镇人口所需的土地是县的2倍多。伴随着行政资源的集聚也会同步带来市场要素集聚,扩大了城市间发展的不平衡。比如,在金融方面,2015年市辖区金融机构贷款余额占全市的比重为77.98%,而市辖区人口占比为34.48%;在商业方面,2001—2015年市辖区批发零售销售总额占比从69.6%提高到86.5%,社会消费品零售总额占比从58%提高到65.4%。

  老城和新城间的不平衡。我国城市的中心区绝大多数在老城,那里集聚了城市的商业、居住、文化、行政等多项功能,也承载着城市的历史记忆。随着城镇人口增多,一些地方把新城新区作为城市空间拓展的主要方向,政府的资金投入主要集中在新城新区,对老城关注不多,投入不够,新城老城之间视觉反差巨大,为加快新城发展步伐,甚至在行政推动下将老城的优质公共服务资源向新城转移,一些老城开始出现衰落迹象。从数据来看,一些老城区吸纳人口的规模在下降,特别是在一些三四线城市,老城吸纳人口规模下降带来的中心城区衰落问题需要高度关注。而在新城建设过程中,过于依赖政府和地产商,并未充分考虑居住其中人口的生活便利度,只是物质建筑在空间上的堆砌,没能实现城市功能、产业与人口的有机融合,出现一些功能单一的睡城,甚至还有空城,城市可持续发展能力受到挑战。更关键的是新城新区的过快扩张,导致人口密度下降,人口活动强度下降(龙瀛和吴康,2016),没有为城市服务业发展留足空间,城市失去了应有的人气和商气,未来发展机会不足。

  政府债务与财政收入出现失衡苗头。通过融资搞城市建设是当前各地的普遍做法,这一方面是由于财政收入不足,另一方面在于基础设施建设的长期性,需要通过融资的手段在更长时期内进行分担,负债是各国在进行城市建设的一个通行做法,但是负债与财政收入之比要在一个合理的区间,一旦超过这个区间,风险就会加大。2013年审计署的报告指出地方政府债务增长过快,部分地区债务负担较重的问题。这些问题仍然存在,2017年审计报告显示,“至2017年3月底,审计的16个省、16个市和14个县本级政府承诺以财政资金偿还的债务余额,较2013年6月底增长87%,其中基层区县和西部地区增长超过一倍”,而同期我国财政收入仅增长23.5%,债务增长远快于财政收入增长速度,加大了财政金融风险。大量债务依靠土地抵押融资、靠土地出让还本付息,最近一些地方土地出现流拍现象,潜在风险加大。

  城市化发展存在不充分现象。主要表现在,一是城镇土地利用效率不高,过去十几年我国城市建成区人口密度不仅没有提高,反而出现下降,存量建设用地有非常大的整合空间。二是城镇发展模式单一,居民参与度不高。在行政主导的城市发展模式下,业主缺乏主动参与城市发展的渠道和手段,限制了多元市场主体活力的释放。三是对城市发展规律认识不足,片面模仿西方城市建设的表面现象,重视视觉效果,忽视制度建设和管理水平提高等问题,造成了大量资源浪费,也抬高了城市的人口进入门槛和产业发展成本。四是城市发展包容性不高,存在“嫌贫爱富”,不顾城市人口和产业多元化的客观规律,以学历、技能、行业等设置城市落户门槛,驱赶所谓的低端产业。五是适应人口跨区域流动的城市化发展机制还不健全,在适应人口跨区域流动的建设用地指标配置、财政转移支付、农村土地退出等方面激励和保障措施有待进一步完善。

  3、城市化发展面临外部条件的转变

  过去城市化的快速发展得益于黄金年龄段的农村劳动力进城,为城市产业发展提供了充足的劳动力,又利用全球化机会将产品在国际市场销售,带来经济增长和进城农民的收入增长。进城农村人口就业和居住空间需求支撑着城市空间的扩张,推动了城市土地价格的上涨,为土地融资创造了条件,城市空间扩张有了资金支持,带来城市空间扩张和基础条件改善。这样农民进城、产业发展、城市建设之间成为相互强化的闭环,推动了城市化的快速发展。当前,随着外部形势的变化,推动城市快速发展的市场红利正在逐渐消退。

  (一)宽松的人口条件逐步消退

  “双轮驱动”的农民工总量增长条件不再。过去我国进城农民总量快速增长,得益于农村劳动年龄人口向城市和非农产业的快速转移,劳动年龄人口包括新增劳动年龄人口和已进入劳动年龄的存量人口两个方面。以第五次和第六次人口普查数据为例,从2000年到2010年,农村新增劳动力向非农产业共转移了9487万,其中1980—1989年出生的农村人口转移增加7969万,1990年以后出生的农村人口向非农产业转移1518万,这两个年龄段是农村新增劳动力。从农村存量劳动力转移来看,1970—1979年出生的农民工总量增加了1737万,1960—1969年出生的农民工总量增加了1980万。存量劳动力转移占过去十年农民工增量的36.5%。在农村新增劳动力和存量劳动力转移的双轮驱动下,农民工总量得以快速增长。

  依靠农村劳动力“双轮驱动”的人口转移方式已经基本完成,农村存量人口继续转移的难度加大。从第六次全国人口普查各年龄段农村人口转移比重可见,21—30岁年龄段的农村劳动力转移比重在2010年时已达73%,这一年龄段人口继续转移空间已不大。随着年龄的增加,农村人口继续转移的难度在增加,而且考虑到农村人口生育率下降,农村新增劳动力数量已经开始小于退出劳动年龄的人口。当前,50岁以上农民工已经成为农民工总量增长的主体,由此可见未来存量农村劳动力转移空间已经有限,未来的转移空间会进一步缩小,这是当前我们研究城市化问题必须面对的一个客观现实,也是未来城市化政策必须调整的根本所在。

  教育城市化快于人口城市化的基本现实。从人口年龄结构来看,从2012年我国劳动年龄人口开始减少,农村劳动力同样面临大幅减少趋势,但是一个更应突出关注的现象是农村中小学在校生数量的减少。从小学在校生数量来看,1985年我国农村小学在校生数量为1.1亿人,占全国小学在校生总量的82.84%,而当年农村人口比重为76.29%;2010年农村小学生占比下降到53.82%,当年农村人口比重为50.05%。需要特别注意的是,从2011年起农村小学在校生数量出现较大幅下降,当然其中也有统计口径调整的问题,但此后每年都保持较快下降速度,占比平均每年下降超过2个百分点,到2016年农村小学在校生人数只有2892万人,占比下降到29.17%,而当年农村人口比重为42.65%。由此可以推断,十多年后当这部分小学生步入劳动年龄,进入劳动力市场时,绝大多数本已在城镇,对城市人口增长贡献不大。

  (二)城市建设融资条件的变化

  城市建设融资条件发生重要变化。近年来,中央政府加大了控制地方政府债务的力度,2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)首次全面规范地方政府性债务管理,对地方政府债务实行规模控制和预算管理,要求地方政府举债不得突破批准的限额。为了进一步控制金融和债务风险,2017年财政部等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)中要求“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”,土地融资渠道收紧。金融监管部门出台的资管新规也在很大程度上限制了银行表外业务作为地方政府融资工具的作用。

  财税体制发生了较大的变革。在税收制度方面,营改增稳步推进,国地税实行合并,由此房地产税收不再是地方独享税种,对地方财政收入增长的贡献减小,地方政府推动房地产发展动力将会随之降低。房产税出台呼声高涨,一旦出台地方政府可以不再依靠空间扩张获取财政收入增长,以空间规模扩张为特征的城市发展动力也会减弱。上一轮城市发展转型也肇始于财税体制变革,新一轮财税体制变革已经在路上,原有地方政府发展的内在逻辑和机制将随之变化,引导变革的指挥棒就是地方政府财政收入结构的变化。

  住房制度改革深入推进。住房制度改革是上一轮城市发展的基本动力,在城镇住房制度改革二十年后,十九!大报告重申了“房住不炒”的调控基本要求,在严格的房地产调控政策下,一线城市住房价格已出现回落现象,房价疯狂上涨现象恐难再现,房企急需发展转型。租售并举的住房供给体系,鼓励发展租赁住房,增加租赁住房供应,并且允许集体建设用地直接参与租赁住房供给,直接改变了过去城市房地产发展的逻辑和格局。集体建设用地参与城市租赁住房供应,不需要通过土地市场供应土地,是对存量建设用地的盘活,城市政府土地出让收入就会减少。当然,对集体建设用地发展租赁住房的政策,城市政府可以选择回避,放缓政策推行,但是在土地征收的经济成本和社会成本不断上涨的背景下,盘活存量用地有较大的市场和政策操作空间。无须赘述,房地产改革基调已定,改革措施已逐步付诸实施,这将影响推动城市发展的动力机制。

  (三)国际市场不确定性的增加

  金融危机以后,世界主要发达国家更加重视工业发展,特别是美国推行的“再工业化”,推动了经济全球化利益格局的再调整。多边贸易体制受到挑战,双边或区域自贸协定成为主流,对我国参与和利用国际市场带来一些压力。“逆全球化”、贸易保护主义呈升温态势,美国发起的中美贸易冲突是集中体现。贸易冲突不断增多,中国已成为一些国家实施贸易保护主义的首要对象,未来还将面临更多的挑战。东南亚等地区的一些发展中国家,利用比我国更加低廉的土地和劳动成本,对我国传统优势产品形成了明显的替代效应,而新兴产业发展也面临美欧等发达国家的直接竞争和更严苛的遏制。国际环境和国家经贸规则未来的可能变化,将使依靠国际市场扩张带动增长的传统路径难以为继。

  (四)城市化从城乡关系向城乡、区域间关系的演变

  伴随着城市化的快速发展,人口跨区域流动增多,大规模人口流动对人口流入地区和人口流出地区的公共资源配置造成极大压力,极大地冲击了依托户籍人口配置公共资源的传统机制。事实上,当前农村人口进入户籍所在地城市的门槛并不高,阻力也不大,有关调查显示,农民出于对失去农村土地权益的担心不愿把户口从农村转为城镇。而且对城市政府来讲,通过解决本地农民的落户问题,还可以利用城乡建设用地增减挂钩等政策获得农民在农村的建设用地使用权用于城市发展,从中可以获得一定的收益,因此也有较大的积极性。但是在目前的政策体系下,地方政府为解决外来人口落户和公共服务问题,能够获得的政策支持并不多,城镇居民与外来人口之间形成的福利差距已固化,本地居民反对的现象也时有发生。当前,解决城市化过程中的人口问题已经不再是单纯地处理城乡关系,已经演变为城乡间、区域间的关系(李铁,2015),需要进一步调整流入地和流出地的关系,这加大了城市化进程中改革的难度。

  4、未来城市化发展的趋势和制度框架

  综上所述,过去推动城市化快速发展的条件发生了变化,政府利用土地进行融资建设的链条被斩断,依靠黄金年龄农村劳动力进城推动城市化快速增长将逐渐成为历史,国际贸易发展条件的不确定性增多,城市化改革需要面对城乡和区域关系的调整,动力机制需要重构,城市化进入转型发展时期。在这一时期,原有特征的城市化发展速度可能会慢一点,但如果从提高城市化发展质量的角度看,实施以现有农民工落户为重点的深度城市化,我国城市化的速度和空间依然值得期待。

  (一)未来趋势和基本判断

  城市化发展空间仍然较大。城市化发展与经济增长速度密切相关,中国经济已经从高速向中高速增长转变,经济增速的下降会影响城市化速度,但是总体上我国仍然处于城市化快速增长阶段,在未来15—20年内城市化还有较大发展空间,主要基于以下判断:一是城乡居民收入和非农产业与农业之间生产率差距仍然较大,农村人口向城市转移的动力还非常强劲;二是生产结构的转变;三产成为主导产业,就业和经济增长之间的弹性变大,城市化对经济增长速度的依赖下降。但是受农村人口结构客观条件的变化,城市化速度将从高速向中高速转变,城市化将从农村劳动力进城为主向以农村劳动力及其家属进城为主转变。到2035年基本实现现代化时,我国城市化率将达到80%左右。

  城市化仍将是经济增长的持续动力。在城市化快速发展的时期,城市人口的增长将会释放出巨大的投资和消费潜力,通过农民工市民化,把农村的消费行为转化为城市居民的消费行为,可以带动消费需求的增长。城市人口增加,带来对城市基础设施建设需求的增加,带来投资需求的增长。与此同时,人口进城后就业结构的转变,带来要素资源配置效率的提升,同样可以成为经济增长的动力。另一方面,为了提升城市化质量,不断满足城市居民对美好生活的需求,就需要城市在基础设施、公共服务等各方面做出相应的安排,也会同步带动经济增长。

  区域间城市化发展将逐步趋于均衡。随着东部城镇化水平的提升,城镇化发展速度已开始放缓,而中西部城镇化在加速,2011年开始,中西部地区的城市化增长开始全面超过东部地区,当前随着外向型经济发展面临的不确定性增加,全国的经济空间格局将随之调整。在中西部地区一些中心城市不断出台政策,产业支撑力度不断加大,产业加快发展,对人口的吸引力不断加大。随着就业市场一体化程度的加深,在人口区域间自由流动的状况下,伴随着城市化的成熟,区域间城市化发展差距将不断缩小,最终趋于均衡。

  以都市圈和城市群为主体形态的城市化格局形成。随着交通基础设施条件改善,降低了区域联系的交通成本,拉近了城市之间的距离,促进了区域人口和物资等要素的流通,改变了各类资源的空间配置。这也在一定程度上打破了资源配置的行政界线,加速了不同等级城市在区域内的联系,有力地促进了都市圈和城市群的发展。从人口流动趋势看,部分区域中心城市吸纳人口的能力在不断加强,依托这些中心城市的都市圈逐步成熟,连接形成的城市群,吸纳人口比重也在不断提高。未来中国最值得期待的五大城市群将是粤港澳大湾区城市群、长三角杭州湾城市群、渤海湾城市群、成渝城市群和长江中游城市群。

  新型城市发展机会增多。片面追求空间快速扩张的城市粗放发展模式开始转型,随着城市发展的转型,城市管理现代化水平不断提高,要求城市发展从注重空间扩张向注重品质提升和可持续发展转变,打造更加注重服务、市场、人文和品质的便利城市街区。城市在发展中不再单纯追求物质的建筑现代化,而是更加注重历史文化的传承与延续,城市的人文色彩更加厚重。城市与新技术应用更加紧密,更加注重绿色节能,与自然生态更加融合。另外,物联网、互联网等信息化手段在城市中得到广泛应用,城市管理更加智能高效、居民生活更加方便,城市的智能化、绿色化和适老化程度将不断提升,新型绿色低碳智慧城市将得到快速发展,并形成许多新的投资和消费机会。

  (二)提升城市化发展质量的制度框架

  我国城市化发展即将成熟,现在进行调整还有一定空间,一旦城市化步入成熟时期,继续调整的空间将会大幅压缩,当前是最重要的机遇期,未来城市化发展需要在改革和创新两个方面下功夫。在改革上重点在于:一是给予农民工平等享受城镇居民公共服务的权益,让更多农民工及其家属拥有自愿选择落户的权利;二是给予农村集体建设用地平等参与城镇开发的权利;三是给予处于行政等级低端的中小城市与高等级城市平等的发展权。在创新上重点在于:一是创新城市管理水平,强化政府的服务功能,更多地让市场配置资源;二是充分运用现代的科技和手段,实现技术手段创新与城市实践的结合;三是鼓励地方政府和市场主体进行创新实践,为实践创新提供良好的制度环境。

  深入推进农业转移人口市民化进程。切实提高城市包容性,一是除极少数超大城市外,取消农业转移人口在就业地落户门槛,优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口及新生代农民工落户问题。二是以居住证为载体,推进常住人口公共服务均等化,逐步提高居住证的含金量。三是制定完善针对城镇灵活就业人员的养老、医疗保险办法,提高进城农民社保覆盖率。四是落实公办学校普遍向随迁子女开放政策,鼓励把民办教育机构作为公办学校的有机补充,而不是禁止和取缔,鼓励公办学校教师到民办学校轮流任教,加强对民办学校教育质量的管理和服务。五是建立针对农业转移人口的劳动技能培训和资格认证体系,让农业转移人口有稳定的社会上升通道,提升社会流动性。六是充分发挥农村出租屋在租赁住房体系中的作用,加强对出租屋的管理和服务,切实改善进城就业农民居住条件。七是完善跨区域流动人口的基本公共服务供给保障机制,健全“人钱挂钩,钱随人走”的政策体系。

  加快推进城乡建设用地制度改革。用地制度改革是关键,一是在依法保障农民宅基地使用权的前提下,按照依法自愿原则,采取政府赎买等方式引导在城镇落户农民退出宅基地使用权。二是建立集体建设用地使用权公开交易平台,引导社会资本和专业咨询机构参与集体建设用地利用,打破集体建设用地利用的封闭性。三是允许集体经济组织及成员按照规划利用存量集体建设用地建造工业园区和租赁住房,承接城市工业企业外迁,提供多元供给主体的租赁住房,并引导金融机构进行扶持。四是将集体建设用地上建设的自住和经营性租赁房屋纳入不动产征税范围,确定集体建设用地按规划合法经营的地位,并通过集体建设用地制度改革和税收制度改革的并轨,减少政府对土地出让的过度依赖。五是推进城镇低效用地再开发,在符合规划的前提下,对原土地使用权人利用旧厂房、闲置仓库等用地兴办服务业,经批准并补缴相应税费后可采取协议出让等方式供应。

  完善城市化融资保障机制。政府适度规模举债,能够弥补建设资金不足,符合代际公平原则,也是国际通行做法。一是加强资产运营。创新融资模式实质是城市经营模式创新,通过特许经营等方式创新存量资产经营,使存量沉淀资产能够产生现金流,减轻财政支出压力,并为未来产生可以依赖融资的现金流。二是提升资金使用效率。要结合城市发展和产业导入,推动形成具有稳定收入能力的国有资产,加快城投平台公司向资产经营运营平台转型。三是强化资金管理。对于摊子铺得太大的城市,要及时收缩,避免更大的资金投入带来的浪费,把城市资本运营的重点放在存量空间,在房产税等税收政策工具的配合下,集中力量把存量空间价值激发出来,提升城市的品质,以获得最大化的收益。四是完善融资保障机制建设。要改进信用评级和债务管理制度,尽快完善和推出城市政府市政债。五是要进一步严格政府投资预算制度,规范政府投资决策程序,减少不合理投资支出对政府财力构成的压力。

  加大行政管理体制改革步伐。贯彻落实十九届三中全会提出的赋予地方更大自主权的精神,加大对基层政府放权力度,构建大中小城市和小城镇协调发展机制:一是建立城市间平等发展机制,培育经济增长新动能。改变按照行政等级配置资源的模式,减缓特大城市要素过度集中的压力,加大向基层政府经济放权的力度,减少行政等级对中小城市和小城镇发展的束缚,激发中小城市发展的活力。尽快划定城市发展边界,推动城市从区域管理回归城市管理,发挥城市集聚效应,并为区域发展提供服务。二是改革设市模式,增加设市是城镇化发展的大势所趋,设市改革方向要形成城市型政区,当前重点是尽快通过“切块设市”模式推动特大镇设市,新设市要有明确的城市发展边界,对城市边界不明确的“整县设市”模式要进行控制。三是规范新设市辖区,把城市市区人口密度和人口规模作为判断是否需要新设区的基本依据,对空间限制较大的城市可适当增设区,对部分距离中心城区较远的市辖区可撤区设市,增大发展自主权。

  强化城市化发展的产业支撑。推动城市产业发展需要处理好三方面关系:一是处理好服务业和工业布局的关系。随着城市发展,工业将逐渐远离城市中心区,城市中心区的产业主要是以服务业为主体,工业布局可以结合城市群实际状况,以中小城市为主体,配合乡村振兴战略进行布局。二是要处理好新经济和传统服务业发展的关系。自从城市存在,满足人类基本生活需求的服务业就已存在,也就是说只要有人就有对这些服务的需求,这是城市必需的功能和产业,是城市存在的基础。新经济决定了一个城市在全国甚至全球城市格局中的地位,但是要面对不确定的市场和高速发展的技术,对战略性新兴产业可以工业用地供应土地。三是处理好内需和外需的关系。过去我国产业发展对外需依赖太大,对内需激发不够。要不断提高城区人口密度,创造城市便利创业和就业的空间和政策条件,让服务业业主稳定下来,提高服务质量,繁荣街边小店和摊贩,打造百年服务老店,创造适宜消费的环境条件,更好地实现城市服务需求。通过产能合作等方式拓展新的国际市场,强化制造业大国地位,形成国内和国际两条腿走路的局面。

  推进城市发展转型。借鉴供给侧结构改革思路,让更多市场主体参与进来,激发多主体活力,培育新的经济增长点。一是从政府主导到多元参与转变。实现城市发展多轮驱动,让更多市场主体能够参与城市发展,与城市结为利益共同体,形成良性互动格局。二是从地产开发向土地复合利用转变。在城市更新和新城建设中,推行土地混合使用政策,为业主进行商住混合使用创造条件,降低业主的就业创业成本。三是从大尺度建设到小尺度开发转变。将土地从大规模出让转变为小块出让,推行城市微改造方式,走集约紧凑的小地块开发模式,为更多的市场主体参与城市建设和发展提供机会。四是从注重新城建设向城市功能完善转变。政府要从过度关注新城新区建设,转向关注老城区功能完善和群众生活质量提升,实现新城和老城之间资源均衡配置,推动旧城更新与功能提升,规范新城新区规划和设立,提升新城开发密度和人口密度。

  健全城市治理体系。形成像“绣花”一样的城市治理管理体系,一是创新城镇规划管理,整合规划职能机构,建立“多规融合”的体制机制,实现“一本规划一张蓝图管到底”。逐步取消各类规划机构资质资格许可和认定,强化个人专业资质和法律责任。二是通过智慧城市搭建居民参与城市治理的平台,方便社会各方与城市管理的交流互动,实现从政府单向管理向双向互动式发展的转变。要打破城市管理相关部门之间的“信息孤岛”现象,促进大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合,推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的智慧城市管理新方式。三是推动城镇社会管理创新。积极转变城市管理理念,形成政府、社会、公民等多方主体参与、良性互动的现代城市管理格局。整合基层社区服务资源,将部分基本公共服务和管理整合下移到社区。

  回顾改革开放四十年来的中国城市化,最根本的动力来自城乡差距、工农差距下对劳动力自由流动的解放,这使劳动力资源能够按照市场化选择在收入更高的部门和区域得到高效利用,不仅加快了中国工业化进程,也加快了中国农村贫困问题解决的步伐,这一市场化、自由化配置要素资源的成功做法需要进一步加强而不是弱化。因此,中国需要推进以制度改革为核心的深度城市化,继续强化统一市场框架下的要素自由流动,特别是城乡之间的要素自由流动和公平等价交换。政府也需要更好地发挥作用,改变过去城市政府在城市建设中重物不重人、重面子不重里子的错误做法,配置更多公共资源为城市化进程中的流动人口提供更加公平的公共设施和公共服务,努力实现城乡之间和地区之间基本公共服务的均等化,在城市社会治理方面做出新的更加开放包容的探索和改革,利用智慧技术推进更科学民主的城市规划决策和更广泛的城市治理公共参与,以更好适应城市公民社会的特征,激发城市的创新活力和协同效率,这必将成为中国经济发展的持续动力,值得我们为之努力和付出。

  作者简介:徐林,中美绿色发展基金会董事长;范毅,中国城市和小城镇改革发展中心政策研究院院长

频道编辑:刘海龙

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