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中小城市政府债务风险及其化解路径

  习近平总书记在党的十九大报告中明确指出,在全面建成小康社会的决胜阶段,“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战,使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验”。改革开放以来,随着工业化和城镇化的快速推进,为解决发展进程中城市在基础设施建设、民生工程建设和公益事业等方面的资金缺口问题,各级地方政府不得不借助多方面多渠道筹措资金进行发展,其中,政府债务举借是最主要的形式。

  实践证明,政府适度举借对缓解地方财政压力、促进地方经济快速发展具有不可忽视的积极作用。从目前来看,我国地方政府债务居高不下,尽管在中央和地方一系列举措的规范和约束下,债务总体风险处于可控范围内,但增速依然较快。这一现象引起国内理论界和实务界的高度关注,一些专家学者更将其视为目前我国经济金融领域最大的“灰犀牛”风险隐患,并围绕地方政府债务监管与风险防范和化解展开了大量研究。但是,这些研究多选取经济发达的大城市为研究对象,对于中小城市政府债务问题的探讨则明显欠缺。事实上,截至2017年底,中小城市在我国294个地级市中占比超过60%,众多县级市也多为中小城市。近年来,在国家积极鼓励并促进中小城市加快发展的背景下,为了进一步加强市政基础设施建设、扩大和优化公共服务供给,中小城市往往通过多渠道举借债务的方式来为城市建设发展筹措资金,但事实上,很多中小城市的管理经验和技术水平远不如经济发达地区,这在一定程度上增加了其政府的债务风险。

  因此,客观认识中小城市政府债务风险形成的影响因素和作用机理,探索防范和化解中小城市政府债务风险的有效路径,对促进未来我国城镇化的可持续发展、维护地方经济平稳运行具有重要意义,更是防范重大风险、决胜全面建成小康社会的应有之义。

  文献回顾

  “他山之石,可以攻玉。”国外关于地方政府债务的研究可追溯至古典学派的举借债务无贡献论,如亚当•斯密(1776)的政府债务非生产性理论和大卫•李嘉图(1817)的等价理论,均不赞成政府举借债务,认为政府借债不会促进经济发展且存在风险。20世纪30年代的经济危机后,凯恩斯(1936)、汉森(1941)、克莱因(1950)等人通过深入研究,基本达成了“政府债务有益于经济增长”的共识。此后也有许多研究者指出,在中央政府不能给予足够财力支持的情况下,地方政府为了满足自身关于公共基础设施建设和公共服务供给的融资需求而举借债务的做法是合理的、有效率的;同时,这一举措对增加就业机会、促进地方经济发展也具有积极影响(Hyman,1970;Wong & Bhattasli,1972;Ebel & Yilmaz,2002)。

  但与此同时,欧美等发达国家接连出现的政府债务违约风波使研究者们将目光投向地方政府负债规模及其风险管控,国家层面也开始相应地建立起法律约束下的严格的债务管理制度。相关研究可以分为两个方面:其一是以实证研究为主,涉及人口、经济、政治、制度等各个层面,研究各种因素与地方政府债务规模的相关性,为客观认识地方政府债务规模及风险的形成提供了理论依据;其二则是对债务风险评估、规模控制提出规范性建议及制度安排,如Ter-Minassian&Craig(1997)在对世界上53个国家的地方政府债务管理与控制情况进行系统分析后,将地方政府债务管理模式分为市场约束型、合作协调型、规则基准型和直接管控型四种类型,这种地方政府债务管理模式的划分与特征界定,长期以来为世界各国的地方政府债务管理所参考和借鉴。

  国内对地方政府债务及风险的研究起步较晚,20世纪90年代后期地方政府债务规模的急剧增长使得相关问题开始受到学界的关注;在2008年次贷危机的影响下,地方政府债务风险不断累积,围绕地方政府债务与风险监管的研究也开始大量涌现。其中,地方政府债务规模的统计测算、扩张原因分析,以及地方政府债务风险的内涵和特征等方面的研究取得了较为丰硕的成果;近年来,随着全面深化改革的不断推进,以及国家对规范地方政府举债行为、防范化解债务风险这一问题的高度重视,关于地方政府债务的经济社会效应、债务风险监管与防范的研究日益丰富。

  在剖析地方政府债务与经济社会发展的关系层面,大量研究覆盖了地方政府债务与经济增长、产业发展、居民消费、就业、居民幸福感、社会事务管理、环境保护及腐败等各个方面的关系与影响(毛捷、曹婧,2019),充分突显出地方政府债务与经济社会的紧密关联及债务风险管控的必要性;而关于地方政府债务风险监管与防范的对策建议的研究则更具有系统性,包括规范地方政府举债行为、建立专业化透明化的地方政府债务管理体系、建立债务风险预警和应急机制,以及从根本上转变政府职能、优化财政分权等。

  总体来看,国内外既有研究立足于不同国情和财政制度,关注并回应了地方政府债务及风险管控不同侧面和维度的问题,但相关研究的针对性明显不足。比如,对地方政府债务问题的宏观阐述,无法有效解释并应用于某一具体城市地方政府债务的形成及风险防范;同时,部分视角相对聚焦的研究也多以整个省份或经济发达的大城市为关注对象,关于中小城市政府债务风险及化解的专门研究可以说仍处于空白阶段。因此,本文尝试以中小城市为突破口,进一步丰富地方政府债务相关问题研究,为中小城市经济社会的良性发展提供有益借鉴。

  中小城市政府债务规模及风险现状

  财政部统计数据显示,2016年末,全国各级地方政府债务余额为15.32万亿元,2017年末,该余额为16.47万亿元,而截至2018年12月,全国各级地方政府债务余额则达到18.39万亿元,呈现出快速增长趋势。然而,这些数据也仅是纳入地方政府预算的显性债务额,其背后还有数额巨大的地方政府隐性债务。据估计,截至2017年底,各级地方政府隐性债务总额达到22.23万亿元(吉富星,2018)。值得注意的是,地方政府隐性债务获取难度较大,且个别地方存在瞒报、漏报等现象,真实的地方政府隐性债务可能比这一数值更高。根据国家统计局和财政部公布的统计数据计算,2018年我国地方政府负债率(债务余额/GDP)约为20.42%,尽管当前我国地方政府负债率远低于《马斯特里赫特条约》规定的60%的警戒线,债务风险总体可控,但地方政府债务规模的持续增长引发社会各界关注并将其作为研判债务风险可能性的主要诱因。

  与此同时,我国地方政府债务规模呈现明显的层级分布差异,国家审计署2013年发布的数据对此予以清楚印证(如表1),各级地方政府负有偿还责任的债务规模从大到小依次为市级、县级、省级、乡镇,政府或有债务的总体规模从大到小依次为省级、市级、县级、乡镇。此外,根据2015年的调研数据,我国有100多个市级、400多个县级政府债务率超过100%(辜胜阻、韩龙艳、吴永斌,2017),而归属于市、县、乡镇级政府的城投债规模达到3.6万亿元,占城投债债务存量的54%,已超过省及省会城市发行的城投债规模(李扬,2017)。

  由此,中小城市作为在市、县级及以下级别城市中占比最大的主体部分,其政府债务规模之庞大可见一斑,而其中财政基础相对薄弱、政府与市场职能边界模糊、事权划分不清晰的中小城市,在发展地方经济、承担巨大城市建设和民生改善任务的过程中,往往更易面临财政收入难抵支出的困境,成为地方政府债务风险的主要潜伏区。

  中小城市政府债务风险的影响因素及形成机理

  中小城市政府债务风险的影响因素

  中小城市政府债务风险的积聚是在国家经济社会发展战略宏观引导,以及中小城市特殊的城市定位和发展需求的影响下,政府内外部多重主客观因素相互交织、共同作用的结果。

  经济目标因素:追求经济增长驱动债务举借。经济发展目标的要求在短期内是促进政府债务增长的主要原因(郑波、戴鸿丽,2018)。在我国,地方政府担负着发展地方经济的主要职能,并在市场经济体制尚未发展完善的情况下直接参与经济活动,以大范围的政府投资带动地方经济增长。政府性投资虽然在一定程度上能够促进地方经济的快速增长,但当其增速长期高于财政收入增速时,可能会加大中小城市的政府债务风险。相较于人口、公共资源集中,产业、经济基础雄厚的大城市,中小城市要突破自身发展瓶颈,在城镇化进程中谋求生机,往往更会通过政府投融资的方式推动经济发展和城市建设。

  中小城市发展经济必然依托其区位、资源等优势,积极推动贸易区、高新区、公路大桥等各类大型经济项目的开发建设;同时,城市发展需要营造良好的生产生活环境,而这离不开城市基础设施及其他配套设施的建设;此外,保障和改善民生是地方政府的重要职能,相对于经济发达城市而言,中小城市民生工程的刚性需求和支出更为巨大,教育、医疗、社会保障等领域的公共服务和公共产品都有待提升和完善。在这种发展情景下,单一的财政扶持远远满足不了中小城市的发展资金需求,地方政府只能通过大规模举借债务以获得发展资金、弥补经济建设资金的不足,但这也埋下了巨大的债务风险隐患。

  财政体制因素:财政负担促使债务危机形成。分税制改革曾是我国税制改革的里程碑。通过分税制改革,中央财政获得稳定的税收来源,国家集中财力办成了许多大事;地方政府也在分税制激励下大力发展经济,促进了经济社会面貌的改变。但是,分税制虽然对中央与地方财权进行了明确划分,却并未对事责作出有效界定。行政层级相对较低的中小城市地方政府往往财权较弱,在财政转移支付规模较小、分配不规范等情况下更易陷入财政困境。与此同时,在国家稳增长、促改革、调结构、惠民生的重大政策引导下,基层的中小城市政府几乎“包揽”了本该由中央与地方、政府与市场共同承担的职责,如提供多种公共物品与服务、发展市政建设、促进绿色发展并兼顾地方经济增长等,这些工程往往需要大量建设资金投入且资金回报率通常较低。

  这种财权与事权的不匹配,使得地方政府收入与支出之间的缺口越来越大,很多中小城市特别是县一级及以下中小城市的地方政府,不得不通过借债来维持支出,主要表现为对银行贷款的过度依赖以及由政府担保而形成的巨额债务,不仅使得其自身的债务规模迅速扩张,还极易引发政府债务的结构性风险并将风险转移至金融领域。此外,由于相关政策法规落实不到位,中小城市政府外部及自身的债务监管机构不健全、监管不到位等,使得中小城市政府出于短期内获得大量发展资金的渴望而忽视自身偿还能力,甚至不惜触碰法律法规的红线,在债务举借和资金使用过程中出现了各种违法违规行为,进而成为债务风险加大的重要诱因。

  政治激励因素:谋求政治利益加剧负债冲动。政治考核的目标也是影响包括中小城市在内的地方政府确定发展战略、决定是否采取举债行为的重要因素。我国长期以来实行的政治考核制度,以GDP增速作为衡量城市经济发展及领导干部执政能力的核心指标,同时,对地方领导干部的考核往往来自上级政府,而非由当地居民进行评定。这种干部的个人利益和职业升迁与经济性竞争相挂勾的政绩观,进一步刺激了中小城市政府推动经济发展的强烈意愿,以期在众多城市的竞争发展中脱颖而出,为领导干部晋升谋求机遇和平台。由此,中小城市政府不断举债与投资的动机和主动性更加深化。

  为追求显赫政绩,在缺乏地方发展的长远规划及债务风险可能性的慎重考量下,中小城市政府可能选择举借债务并大力投资短期内对拉动GDP增长效果显著的大型工程项目。另外,债务举借的权责期限错配问题使中小城市政府举债行为无法得到有效约束,导致政府负债加剧。具体来说,地方政府官员的任期通常为3至5年,而债务期限一般在5年以上,由此便形成了“击鼓传花”式的偿债责任传递模式;又如,融资风险暴露周期与领导干部任期的不匹配,使得其在风险暴露时已无须承担决策失误的后果,这又在一定程度上刺激了部分领导干部在任期内的短期融资行为。综上所述,不科学的政绩考核模式成为促使中小城市地方政府举债的客观因素,并阻碍着政府举借债务行为的规范和风险防范意识的形成。

  政府意识因素:风险意识不足加重债务负担。无论是出于经济发展目的还是出于政绩考核激励而进行大规模债务举借;亦或是因市场化改革不彻底导致政府与市场边界不清,使地方政府在城市的经济社会建设中承担过多的直接参与责任,进而导致中小城市政府债务规模的不合理扩张以及债务风险的积聚,归根结底,还是归咎于部分中小城市政府领导干部债务风险意识的缺乏。

  风险意识不足,一方面,一些中小城市政府在未能实事求是衡量未来偿债能力的前提下,盲目举借债务;同时,债务举借不透明、违法违规举债担保行为也时有发生,特别是县级城市政府对被担保方的营运能力、管理能力和偿债能力等方面缺乏充分调查与了解,一旦被担保单位的项目工程出现经营亏损、难以为继时,政府也必然承担相应的连带偿还责任,不仅会加重政府债务负担,而且也会严重损害政府信用。另一方面,风险意识不足也严重阻碍中小城市政府债务风险预警机制的建立和完善,致使债务风险预警明显缺失。目前,少数城市建立的债务风险评价和预警体制机制测度指标过于单一,尚未形成系统性的预警指标体系;有的体制机制只是对西方国家经验的照搬照用,在我国地方政府债务实际语境下实操性不强。

  中小城市政府债务风险的形成机理

  中小城市政府举债行为及债务风险的形成,不仅取决于本地政府在各种主客观因素影响下的债务水平,还取决于与其他城市或地区之间的竞争关系。在债务规模限制和风险管控不到位的情况下,城市或地区间的竞争关系会刺激中小城市为追求自身发展利益最大化竞相扩大债务规模;这种恶性循环竞争为债务风险的形成甚至爆发提供了契机,若无法及时有效化解,债务风险会进一步在政府部门间扩散、蔓延,最终演变为系统性风险(沈丽等,2019)。就这一点来看,如果某些城市率先以积极理性的政策规范举债行为、防范债务风险,则能够对其他地方政府产生正面影响,进而为债务风险的跨区域协同治理创造有利条件。

  中小城市政府债务风险形成的作用机理并不是简单的单一城市政府范围内的债务问题,而是一个涉及多个城市或地区以及多种因素相互作用的动态复杂过程。结合前文所述,笔者描绘出完整的中小城市政府债务风险形成机理,如图1所示,经济目标、财政体制、政治激励等客观因素与政府债务风险意识等主观因素共同影响着中小城市政府债务规模的扩张和债务风险的形成,政府间的不当竞争关系则会进一步加深债务风险的危害程度和现实走向。

  有效化解中小城市政府债务风险的路径选择

  针对重大风险的防范化解,习近平总书记曾提出明确要求:“既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招”。为此,有效化解当前中小城市政府债务风险,必须坚持问题导向,从中小城市政府债务风险的成因及形成过程入手,加快财政和行政体制改革,完善市场机制,构建政府债务法治化管理体系和监督体系,同时设立科学的债务风险防范预警和处置化解机制,形成中小城市政府债务风险防范与化解的“闭环”体系,积极稳妥地消解债务风险为中小城市经济社会发展带来的冲击和挑战,促进中小城市高质量发展。

  深化财政体制改革,优化中小城市政府事权财权配置

  控制和缩减中小城市政府债务规模,首先要从根本上深化财政体制改革,加快健全现代财政制度,明确中央与地方的财政关系,对包括中小城市在内的地方政府的财权与事权进行合理配置,通过财权下放和事权上收等方式缓解中小城市特别是县一级及以下中小城市政府的财政压力,以及由此产生的举债冲动;其次,建立科学合理的转移支付体系,在兼顾公平的原则下,结合中小城市普遍存在的财政基础相对薄弱、经济发展能力相对较弱的实际情况,适当调整转移支付基数,优化转移支付结构,有侧重地调整扩大一般性转移支付比例和专项转移支付的内部结构,增加税收返还比例,为中小城市政府增加可用财力创造有效渠道,提高其偿债能力;此外,健全地方税体系,通过完善房产税、资源税等地方税主体税种,增加中小城市地方政府的财政收入,增强其发展经济、建设市政基础设施、改善公共服务的信心。

  加快转变中小城市政府职能,理顺政府与市场的关系

  财政支出过高、负债沉重一定程度上是由中小城市政府自身职能定位不清晰,过多干预甚至大范围直接参与经济活动所致。因此,只有加快中小城市政府职能的转变,理顺政府与市场的关系和边界,使政府的角色从主导城市经济发展过渡到为经济发展创造良好环境、维护社会的公平与和谐,才能促进市场机制在资源配置中充分发挥作用,将政府从债务风险的漩涡中抽离出来。

  一方面,明确市场经济条件下中小城市政府的经济活动范围,坚持“有所不为”,市场力量能够解决的问题全部交由市场,实质性地减少因政府过度介入及越位投融资而造成的债务规模扩张。另一方面,把握政府“有所为”的界限,依托中小城市发展潜力,努力营造公平竞争的市场氛围,在投资主体多元化的社会背景下,鼓励更多民间资本进入城市基础设施和公共服务等领域;担当好公平公正的规则制定者和行业监督者,为市场机制的高效、稳定运行保驾护航;通过规范民间资本的引入和运作,在不增加政府债务增量并化解债务存量的基础上,破解中小城市政府债务风险难题;同时,各中小城市政府要以本地区公共主体的身份制定合理的公共政策,减少因城市间不必要的经济竞争埋下的债务风险隐患,并探索区域范围内或同类型中小城市资源共享、协同创新的可持续发展新模式。

  构建中小城市政府债务法治化管理体系和问责追查制度

  无论是中小城市政府债务规模的快速扩张,还是债务监管失范、风险累积,都与政绩考核模式的局限性和唯GDP至上的政绩观密切相关,其背后的深层问题则是中小城市政府领导干部在谋求个人私利的过程中对公共利益的偏离,以及法治观念、责任意识的弱化。

  因此,要着力构建中小城市政府债务法治化管理体系,以新《预算法》为依据,将中小城市政府债务管理及风险防范纳入法治化轨道,完善配套法律法规建设,推动政府债务管理合法化、规范化和透明化,特别是注重对隐性债务的依法管控;与此同时,通过完善政绩考核模式,引导领导干部树立正确的政绩观,将反映政府负债情况的相关指标纳入政绩考核指标体系,尽可能防范中小城市政府盲目举债、建设“政绩工程”;建立切实有效的债务管理问责追查制度,明确债务举借使用和偿还的具体责任人,严厉查处违法违规举债、提供担保、恶意侵占、滥用债务资金等行为;同时,推动领导干部在任期间的债务情况专项审计与离任审计相结合,消除因偿债责任不对等导致的不计后果的大肆举债现象。

  加强中小城市政府债务风险预警和处置化解机制建设

  化解中小城市政府债务风险,离不开统筹安排、行之有效的债务风险预警机制和处置化解机制。加强中小城市政府债务风险预警机制和处置化解机制,能够有效追踪和监测政府负债情况及风险程度,在风险形成初期就予以遏制;对已经累积和显现的风险,则及时采取相应的系统化措施防止其大范围传播与扩散。

  为此,一方面要构建综合考量中小城市可支配财力、负债情况及偿债能力的债务风险预警指标体系,设定各城市自身适用的具体警戒值,对政府债务风险情况进行审慎评估,并以此为依据科学调整债务规模限额。另一方面,建立健全中小城市政府债务风险处置化解机制,做好中长期规划和短期部署,严格控制债务规模增长,并着力化解存量债务,对不同种类的政府债务实行“分类管理,区别处置”;优化债务结构,提高债务资金使用效益,对政府投资项目进行专业化的收益风险评估,确保债务资金用于收益稳定的项目;同时,也应进一步加强债务违约应急机制建设,依法规范项目破产重组和恢复程序,控制违约债务风险向金融系统转化,减少对中小城市经济社会的冲击。(唐任伍 李楚翘)

频道编辑:刘海龙

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