城乡融合应实现人、土地、资金三方面的市场化改革

  城乡融合发展是农村现代化的必由之路,是破解新时期我国社会主要矛盾的重要途径,也是实现乡村振兴、推动区域协调发展的有力支撑。实现城乡融合发展,应不断健全完善城乡融合发展体制机制和政策体系,让劳动力、土地、资本三方面生产要素在城乡之间自由流动,从而走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的新路。

  当前深化生产要素市场化改革已经是社会各界的共识。城乡融合的最终目标就是通过城乡间生产要素的自由流动,最终实现共同发展,缩小城乡差距。与城乡融合有关的生产要素市场化改革,有着人、土地、资金三个角度的“当务之急”。

  人的问题:进一步完善城市积分落户制度

  户籍制度改革的一个趋势是,在特大和超大城市调整积分落户制度,未来调整到以居住年限和社保缴纳年限为主要标准,相应的就要调低教育在积分当中所占的权重,这对于城乡融合是非常重大的进步。

  一个不容忽视的现象是,由于大城市创造就业的活力更强,大量进城务工人员选择在大城市工作。例如,根据2015年1%人口抽样调查数据计算,居留超过5年以上的流动人口占比在上海为51.59%,北京为45.06%,超过10年以上的流动人口占比在上海和北京分别是27.97%和22.53%。这部分长期居住在当地无法落户的人口,主要由跨地区进城务工的农民工构成,如果他们一直不能得到平等的公共服务,将会引发巨大的社会问题。但是,长期以来教育水平在积分落户条件中占有非常重要的权重,因此,积分落户的通道基本上是对农民工群体关闭的。

  严峻的形势还远不止于此,实际上在既有的积分制度已经非常严格的情况下,许多达到积分标准的人仍落不了户。在少数大城市实施的“积分制”,积分仅是一个“准入标准”,还附加了非常严格的配额制。这个积分制的严格程度要超过加拿大或者澳大利亚的国际移民积分制。而且,国际移民积分制主要针对未移民到目的国的人实施,而在中国内部实施的积分落户制度针对已经长期在所在城市居住和就业的人口。随着全球化进程的推进,为了与其他全球城市竞争人才,中国的大城市早晚要在外国人获得合法居留权以及在公共服务方面采取与其他发达国家相竞争的政策,有可能出现“给外国人居留权设定的门槛低于外地人在大城市落户门槛”的落差,这是我们要尽力避免的。

  为有效破解上述问题,应在可行的情况下,把符合当前积分制标准的外来人口,尽量安排落户。此外,提高合法居住和社保缴纳两项在积分落户标准中的权重的同时,大幅度降低教育水平在积分落户标准中的权重。在大量外来人口流入的大城市,城市的运转需要大量低技能的劳动力,长期稳定的居住和就业说明这些劳动力是城市正常运转所不可或缺的。而公共服务的提供原则应该照顾到这些对城市运转发挥重要作用的低收入群体,而不是像传统的积分制那样,给这部分群体设置几乎达不到的门槛。

  土地的问题:实现农村土地市场化配置

  都市圈建设

  随着新型城镇化进程的不断推进,大城市逐步发展成都市圈,但发展过程中存在两大突出问题。

  第一个问题,在一些特大、超大城市已经获批的规划里要做建设用地减量供应,要推进都市圈建设的话,在都市圈范围内的中心城市要不要扩张?要不要通过郊区的农业用地转城镇建设用地,最终与周边中小城市连片发展?以上海周边为例,从发展的需求角度来讲,最紧要的矛盾出现在上海的自贸区新片区和属于长三角一体化示范区范围的青浦。如果总的建设用地是收紧的,那么,要在自贸区新片区和长三角一体化示范区开发,就要在上海别的地方收缩,而且收缩的要比开发的多。

  第二个问题,关于基本农田占用。从国家层面的改革导向来讲,是想增加土地管理的灵活性。2019年8月中央财经委员会第五次会议指出,要改革土地管理制度,增强土地管理灵活性,使优势地区有更大发展空间。目前基本农田占用真正的矛盾在于,在特大、超大城市既有规划不调整的前提下,房价居高不下、土地资源紧张,如果仅仅是产业和居住用地要占基本农田是否可以?再具体一点,在都市圈范围之内将来要建轨道交通,将中心城市与周边中小城市连接起来,这件事情已基本达成共识。轨道交通建好了以后,轨道交通两边的土地是农田,那么这些农田是不是仍然不能搞建设开发?按道理来讲,轨道交通沿线是最有土地开发价值的地方,如果轨道交通沿线是农田,无论如何都无法达到城乡融合和市场配置土地的状态。

  农村宅基地改革

  在当前的土地制度下,农村的经营性建设用地已经可以入市,但矛盾比较突出的是农村宅基地。截止目前,仅允许在村民之间进行流转宅基地使用权,但实际情况是,目前中国大量农村宅基地所对应的房子是空置的。换言之,在绝大多数情况下,当一个农民家庭离开农村、进入城市,出现老家的房子空置的情况下,在很大概率上,同村其他村民也在离开农村老家。所以,仅允许宅基地在村民之间进行流转,事实上没有实际意义,也不能使宅基地所对应的土地使用权真正成为有市场价值的资产。

  如果要解决上述城市化和农村土地现有制度之间的矛盾,最终实现城乡融合发展,应从以下两方面进行突破。

  一方面对于已经进城的农村家庭,允许其在自愿的条件下放弃农村宅基地使用权,并且获得相应的补偿。也可以尝试将农村宅基地对应的土地使用权转化成建设用地指标,有偿流转到人口流入地区,而相应的闲置的农村宅基地复耕成为农业用地,助推农村地区的农业规模经营。这里需要特别强调有偿和自愿原则,杜绝政府强行拆除既有农村住房,将农民集中居住所产生的“被上楼”现象发生。

  另一方面,对于农村地区的土地制度改革也要进行区别对待。具体可以分为以下几种类型。

  第一,对于人口逐渐减少的农村地区,在政府扶持下,鼓励人口向中心村镇集中居住,由政府出资,将原有无保留价值的宅基地复耕为农业用地或生态用地,并鼓励农业大户或农业公司通过转包的方式实现农业规模经营。对于进城居住或搬迁至异地城市的家庭,如果放弃农业用地承包权和宅基地使用权,则予以一定的经济补偿。在人口集中居住的中心镇,规划建设适于养老的机构和场所,并提供相应的公共服务。

  第二,在围绕大城市一小时车程内的都市圈范围,允许当地城市常住人口在规划范围之内,对于宅基地附属建筑物使用权进行长租或者买卖。将都市圈范围之内的宅基地纳入集体经营性建设用地的范围,允许依法进行市场交易,并将其作为增加当地住房供应的长效机制,以推进城市化进程。

  第三,在人口流入的城市,特别是以大城市为中心的都市圈范围之内,可跨地区从人口减少地区调入建设用地指标。调入的建设用地指标可以包括未被使用的建设用地指标、低效利用建设用地复耕为农业用地或生态用地之后产生的建设用地指标、由人口集中居住之后产生的新增建设用地指标,以及流出人口所放弃的宅基地对应的建设用地指标。同时,在人口流入的城市,对新增常住人口实施以当地居住年限和社保缴纳年限两个标准,作为获取本地户籍身份和公共服务优先权的排序标准,如果外来常住人口自愿带入老家宅基地对应的建设用地指标,则可以优先落户并获得与户籍身份挂钩的公共服务。对暂不能获取本地户籍的外来常住人口实施基本公共服务均等化。

  资金的问题:通过市场和政府实现“人出来,钱进去”

  “钱”的配置,主要通过市场和政府两种渠道。在乡村振兴和城乡融合发展的进程中,要“人出来,钱进去”。

  对于社会资金从事农业规模经营,应实施资金扶持,如低息贷款。对于有文化价值、生态价值和旅游价值的地区,破除资金进入的障碍;对于评估为宜于保留的古村落,制定保留乡村风貌的标准;对于符合标准并重新修缮的建筑物,给予一定的补贴,并鼓励社会资金参与。

  市场难以解决的领域主要是农村公共服务供给,因此需要政府对于农村地区继续进行投入,但投入规模、方向、效率应进一步优化。投入的规模要适应逐步城市化进程中的人口规模,并认识到农村人口逐步减少的趋势;投入的方向要真正适应农村留守居民的实际需求,在医疗、教育、养老等方面加大投入,而不是在农村地区按城市规划的思路修建观景平台或木栈道;在效率方面,要结合人口减少的趋势,将公共服务适当地向中心镇集中。

  除了在人口流出地出于公平性的目标进行公共服务投入外,在城市化与城乡融合发展的进程中,公共服务资源和向农村地区的财政转移支付将面临如何更加高效使用的问题。

  脱贫攻坚战的扶贫重点就是相对落后的农村地区。2020年是脱贫攻坚战收官之年,在此之后,焦点问题将转化成如何持续地提高人民收入水平和生活质量。社会各界应该看到,在接下来的城市化进程中,农村居民进一步向城市迁移,并且主要是搬迁到沿海地区和一些围绕着大城市的都市圈和城市群,这些地方将成为人民进一步提高自身收入水平和生活质量的选择。

  然而长期以来,在人口流入的城市,尤其是大城市,公共服务的资源没有充分的按照常住人口来进行配置,这是阻碍城市化进程和城乡融合发展的制度性因素。在这一背景下,公共服务资源按照常住人口来配置,是顺应经济社会发展趋势的重大决策。这既需要中央层面的财政转移支付能够顺应人的迁移而转移到人口流入地,也需要地方政府层面更加注重将非本地户籍的常住人口纳入到基本公共服务的覆盖范围之内。

  此外,改善农村留守儿童和城市流动儿童的教育,是公共服务资源按照常住人口来配置的重中之重的问题,这将决定未来中国能否成功建成人力资源强国。如果认识到城市化和人口向较发达地区继续集中的长期趋势,那么对于留守儿童和流动儿童的教育问题,最佳的解决办法就是帮助他们到父母所在城市就读,这既实现家庭团聚,又能够提高城市后续人力资源的质量。

  在成功跨越中等收入陷阱之后,接下来中国应尽快推行十二年义务教育制度。当前在人口流入的大城市,对于外来农民工的孩子,初中和小学的教育门槛高,普通高中阶段教育(除职业教育外)基本未提供。接下来,如果十二年义务教育实施,伴随户籍制度改革,在人口流入的城市将需要建设大量学校,特别是高中,以满足外来人口市民化后的教育需求。因此,人口流入地的地方政府应尽快意识到这个教育投入的短板,尽早做出投资安排,避免对未来的改革进程形成制约。

  【本文作者陆 铭,为上海交通大学安泰经济与管理学院教授,中国发展研究院执行院长,中国城市治理研究院研究员】

频道编辑:刘海龙

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