防治“灯下黑”问题的域外经验与借鉴

  “灯下黑”问题产生的根源,既在于一切权力所具有的共性,也在于反腐败权力的独特性及其运行的相对封闭性。防治反腐败机构“灯下黑”问题,一般需要在充分赋权和加强监督与问责之间求取平衡。有效防治纪检监察机关“灯下黑”问题,则需要在制度规范、加强内部监督、改进与强化社会监督与外部监督等方面发力。

  狭义而言,“灯下黑”专指反腐败者自身出现腐败问题,尤其是反腐败机构自身出现腐败、防治滥权的专责机构自身出现滥权现象与行为。在我国,党委统一领导、各地、各级党委(党组)负有反腐倡廉的主体责任,从这一意义上来说,负有反腐倡廉主体责任者亦存在“灯下黑”问题,此类问题的影响是十分重大甚至是决定性的。但一般所指的“灯下黑”问题是指负有协助党委组织协调反腐败工作、反腐败执纪执法机构自身的监督失效甚至腐败滥权行为。

  “灯下黑”是各国普遍面临的问题

  “灯下黑”其实是人类社会发展面临的普遍性问题。一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,反腐败机构及其人员自然也概莫能外。

  出于反腐败工作的实际需要,反腐败机构往往拥有某些特殊权力,比如常见的调查权、逮捕权、搜查权以及扣押权,甚至允许其在某些案件中使用特别侦查手段,比如截取通讯、控制下交付及远程追踪刑事案件卷宗等。使情形更加复杂的是,反腐败机构的权力运行往往存在较大的秘密性,这虽是打击腐败这种桌面下的交易行为所必需,但也使得反腐败机构的权力运行存在类似“黑箱作业”的可能性,从而导致“灯下黑”问题的产生。

  即使廉洁程度在各种相关排行榜中名列世界前茅的新加坡,其反腐败机构同样存在“灯下黑”的情况。新加坡贪污调查局(CPIB)1997年、2002年、2012年均爆出有高级反腐败官员贪污。据媒体报道,2013年,新加坡反贪局主管行动支援组的助理司长杨少雄因挪用176万余新元被控。这起案件因涉及反腐官员自身而引起了公众强烈不满;反贪局局长亦为这一“灯下黑”问题承担责任。

  就我国内地而言,纪检监察机关承担的使命与职责虽不限于反腐败执法,但仍可从一定意义上归于反腐败机构。当前,腐败治理总体上仍属于自我监督范畴,反腐的水平与能力仍存不足,“灯下黑”问题尤其值得高度警惕。

  防治“灯下黑”问题的域外经验

  要想更有效地反腐败,必要的权力赋予包括特别权力仍属必要,否则就会变成“无牙之虎”。但同时也要加强监督与问责,以妥善解决反腐败机构“灯下黑”问题。就境外相对成功的经验来看,防治反腐败机构“灯下黑”问题,一般需要在充分赋权与加强监督和问责之间求取平衡。从一定意义上说,我国香港地区反腐败机构的相关实践,充分体现了上述原理。

  香港廉政公署成立之初,即设有贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会,分别负责监督廉署整体工作和廉署下设三个部门的工作并提供咨询服务。此外,廉署的内部调查及监察组(L组)专责调查涉及廉署人员的违纪行为和贪污指控,以及涉及廉署或其职员的非刑事投诉。

  防治反腐败机构“灯下黑”,内部监督往往尤其局限。因此,L组负责廉政公署人员的所有贪污及相关刑事罪行的投诉,均须知会律政司司长,由他决定是否由廉政公署或其他执法机构调查;很多时候,尤其是情节严重、社会关注度高的案件,为避免利益冲突,会交警务处相关部门来调查。当我们谈到涉及廉署的刑事案件调查由律政司长决定时,已经不是内部监督的问题,而是引入了外部的监督,尤其是来自不同机构的权力制约,从这个意义上说,它就不是监督,而是制约了。

  当香港反腐取得突出成效,香港已成“廉洁之都”之后,因某些特殊事件,舆论一度认为应削减廉政公署特权。但对其评估结果及其后的相关法律修订最终没有削弱廉政公署条例和防止贿赂条例赋予廉署的任何既存调查权力,相反,廉署获得部分“扩权”。例如,新授权廉政公署可查阅税务纪录;廉政专员在履行指明防止贿赂职责时有权向公共机构取阅其持有的一切纪录、薄册及文件。在加强监督与问责方面,在程序上将某些权力的行使交由法庭而不是专员来审批授权。如《防止贿赂条例》第14条指明,廉署人员搜查楼宇(特殊情形除外),或防止疑犯处置财产时,需要取得法庭批准,而不是由过去一样由专员批准即可。

  不同于香港从独立的反腐败机构设立之初即注重充分赋权与制约、监督反腐败机构两手都抓,新加坡贪污调查局(CPIB)显然更为重视充分赋权与效能发挥。首先,坚定的、一贯零容忍腐败的强烈政治意志,通过全政府的反腐败努力得到持续贯彻,发挥了普遍的监督乃至震慑作用。百里渠爵士调查委员会第二次报告书指出,新加坡开国领袖“所痛心疾首的事物之一是贪污”,将腐败看作是亡国之因,“社会各阶层人士,由内阁部长以至街边小贩,都感觉到他的统治力量”。这种廉以立国、腐则亡国的共识,始终如一的反腐败政治意志,以及全政府反腐的方式,对于处于该政府行政系统中的贪污调查局来说,无疑具有强力约束作用。其次,不断评估与调整反腐措施,与时俱进防治“灯下黑”。腐败与反腐败从来就是道魔之间的持续博弈,没有任何体制机制可以一劳永逸地发挥作用。新加坡政府从总体到各部门始终注重不断评估腐败易发生的漏洞,及时通过制度与程序调整腐败预防措施,这当中也包括对贪污调查局相关监督制度漏洞的弥补。

  有效防治“灯下黑”问题的对策

  把监督权关进制度的笼子里。以法规权,本为通则,监督权力亦不能例外。当前,我国已建立起重要的“一法三规”,即《中华人民共和国监察法》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》。这些法律法规与党内法规,旨在通过建立健全集体决策、请示报告、涉案款物管理、打听案情、过问案件、说情干预登记备案等一系列制度,规范纪检监察机关执纪执法的相关程序,把纪检监察机关自身的权力关进制度的笼子。

  规则的生命在于落实。“一法三规”等规则也是如此。《监察法》虽有专章(第七章)“对监察机关和监察人员的监督”进行规范,但不少条款,包括信息公开、接受人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等,仍待具体的制度来保障实施;《监察法》第四条规定监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约,然而,迄今为止,不少地方在实践上仍是有配合无制约。可见,要保证制度规范准确落实,面临的挑战仍然不小。

  加强和改进内部监督。内部监督非常管用但并“不够用”。监察体制改革以来,过去由纪检监察室一个部门承担多重职能,权力过于集中的情况有了很大改变,监督检查、审查调查部门分设、职能分离,案件审理室、纪委常委会议等在程序上都形成了一定的内部制约;党的十八大以来,干部监督室的设置,也使得内部监督的重要性大大提升。不过,当前干部监督室远不具有廉政公署L组秘密监督的威慑力。

  加强外部监督,引入社会监督。外部监督、社会监督有利于提升反腐工作的透明度,保持和增强政府公信力。当前,特约监察员制度已然在中央与地方层面设立与实施,这是推动监察工作依法接受民主监督、社会监督、舆论监督的重要制度保障。但从调研情况来看,各地对特约监察员制度的落实仍有相当大的空间。其中,特约监察员既缺乏了解纪检监察机关权力运行状况的有效渠道,也有不少监察员因不能准确把握自身职能定位,而不能或不想开展有效监督。这些问题是纪检监察机关监督制度中有待强化的弱项、亟需补齐的短板。

  【本文作者袁柏顺,为湖南大学廉政研究中心执行主任、教授】

频道编辑:刘海龙

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