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智慧城市运营的新问题及解题路径

2022-02-08 10:27 | 来源:澎湃新闻

  近年来,在国家政策引导、部门协同推进和地方持续创新 的共同作用下,中国智慧城市建设取得长足进步,发展重心正 从以“有没有”的建设为主向以“好不好用”的长效运营为主 转变,并且在演进路径上呈现出运营对象中枢化、运营主体多 元化、运营模式专业化趋势,长期以来“重平台、轻运营”的 现象逐步得到改观。不过,在运营实践过程中,不少城市依然面临协同机制不健全、安全管理不充分、商业模式不成熟等突出问题。赛迪研究院信息化与软件研究所在深入研究的基础上,为提升智慧城市长效运营服务能力,提出了三条行动路径。

  智慧城市运营新趋势:对象中枢化,主体多元化,运营专业化

  从运营对象看,逐渐从细分领域向以城市大脑为代表的城 市全域级综合平台升级。随着城市治理复杂度提高,对跨部门、跨领域、跨层级的业务协同要求日益增加,智慧城市建设重点从单领域项目向城市全域综合集成项目加速演进。许多城市将城市大脑、城市运营管理中心的建设运营作为推进城市全方位数字化转型的“牛鼻子”。据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库公开的数据显示,截至2020年8月,财政部城市运管中心相关建设项目PPP入库项目累计34个,占比达到入库智慧城市综合类项目的50%。

  从参与主体看,逐渐从政府主导向政府委托、龙头企业主 导、生态跟进演进。智慧城市建设周期长、规模大、技术要求复杂,早期基本上都是由政府投资、下属信息中心承担建设运营任务,这种方式会给政府带来较大压力,也不利于系统可续运行。目前不少地方已开始通过政府购买服务的方式,建立政府与企业合作关系。

  从中标企业看,以龙头带动作用明显的 企业为主,且拥有系统的智慧城市战略和解决方案,包括大型 国有企业(如中国联通、中国电信等)、互联网和信息技术服务 企业(如阿里、华为、腾讯等)等。2020年中国联通和中国电 信分别中标武威市(2495万元)和温州市(1348万元)城市大 脑项目,华为中标东莞数字政府项目(27亿元),腾讯中标长沙 城市超级大脑项目(5.2亿元)等。此外,智慧城市建设运营从 原来的“单打独斗”模式向整个生态体系“联合作战”模式转 变。在长沙“城市超级大脑”建设中,腾讯和东华软件协作搭 建智慧城市平台,近40家合作伙伴参与输出关于政务服务、电 子证照、医疗卫生等方面的核心能力,上线500项政务服务。

  从运营模式看,逐渐从单体随机的企业项目制向基于国有独资或控股的省/市级运营公司的专业运营制转变。在智慧城市建设初期,许多项目属于政府工程项目代建制,企业按照政府要求和时间节点完成规划和软硬件搭建即视为任务完成,对于系统建成后如何顺畅运营、是否与业务需求匹配、能否实现能迭代优化等问题既不考虑也不负责,而政府受限于技术、管理、运营能力不足,对项目的把控、对企业的约束也很乏力。

  随着智慧城市从投入期进入见效期,项目落地后的专业、安全、 持续运营更加重要。目前来看,多数城市倾向于将政府作为建 设管理主体,通过成立国有独资或控股公司,承担智慧城市投 资、建设、运营和运维任务。这种方式既能充分保证国有资产 和政府的决策权,也能更加灵活地发挥企业和社会力量的积极 性。比如,长沙市组建了长沙数智科技集团有限公司(独资), 统筹全市智慧城市投资、建设、运营和运维;成都市数字城市 运营管理有限公司(控股)作为市属国有专业化平台公司,承 担了成都市网络理政中心(城市大脑)、“天府蓉易办”等城市 级平台的投资、建设和运营任务。

  智慧城市运营面临三大问题:协同机制不健全,安全管理不充分,商业模式不成熟

  政企协同机制尚不健全。智慧城市运营涉及业务领域广、复杂程度高,需要政府、企业、机构协同参与。一些城市受财政资金不足、业务队伍匮乏、角色划分不清等因素影响,政部门之间、政府与企业之间的协同机制尚未建立。

  一方面,政府对业务需求梳理和企业服务评价的管理机制不健全。一些地方政府的管理主体地位没有充分体现,顶层设计和管理制度缺失,政府对智慧项目的监管体系不健全,没有形成科学的运营服务评价标准,极易被具有技术优势的企业“绑架”; 一些城市的统筹管理机制不健全,部门“数据孤岛”效应突出,一些有城市运营管理平台的地区也会因部门、地区的数据不互通导致平台沦为摆设。

  另一方面,政企共同参与的平台价值共创、风险共担机制不健全。一些城市尽管组建了专业运营公司,但政企合作边界不清晰,政府授权业务的法律依据、政府公信力保障等制度不完备,系统运行维护、业务运营、质量管理等方面的管理制度不健全,安全稳定的运营难以保证。此外,还有一些城市采用传统的“总集成商+分包商”模式建设,在合作机制、 收益分配、风险分担等方面规则体系不完善,致使后期运营中形成了各自为政、各自基于自有产品、技术来实施的格局,与政府投资、管理、决策产生分歧,导致平台运营进程受阻。

  网络数据安全管理风险增大。一方面,设备部署和系统成带来的网络数据安全风险增大。城市越智慧,智能终端和系统就越多,系统间的集成也相应增加,对系统收集数据的访问随之更加开放,从而会造成大量潜在的攻击漏洞,使得网络和数据安全风险加大;一些城市已有的信息化应用系统或平台存在建设主体多元、紧急开发等问题,保障数据安全的管理机制和模式有待探索,数据安全运营管控能力有待提升。另一方面,互联网头部企业的“数据垄断”和“算法黑箱”影响着数据公共价值判断。目前,不少地方的智慧城市项目除了政府和国企主导外,也不乏采用项目建设与招商结合的方式,且几乎被互联网头部企业垄断。互联网企业在自身海量数据不对外开放的前提下,通过项目就能接触到更多公共数据和市民数据,进而增加其数据拥有量、强化数据控制力; 同时,受商业机密保护、 政府专业技术审查能力不足等问题影响,互联网企业的“算法黑箱”大量存在,其分析结果的合理性和全面性难以考证,对民众财产和信息安全是一个很大的隐患。

  商业模式有待挖掘和培育。一方面,公益性、综合性项目的 社会化运营能力较弱。社区综合服务平台等项目受公益性、安全性等因素影响,很难通过积累用户、流量变现、设施出租、提供 增值服务和节能收益分成等方式获得显性价值;城市大脑等城市级综合性项目往往建设周期长,投资规模大,涉及的部门、主体 复杂,往往缺少明确的收益时间与标准,企业收益存在不确定性。

  另一方面,受制度约束,数据运营仍然受限。智慧城市的数据可 提供数据服务,但权属如何界定、服务如何定价、数据质量如何 保证、如何与数据提供方分享收益,以及在服务中如何保证数据 安全,仍有赖于法律制度的进一步细化和完善。

  对策建议

  构建多主体参与、技术与制度并举的一体化智慧城市运营新体系 。一是加强指导,推动建立智慧城市运营协调调度机制。 在智慧城市领导小组下设专班,专班成员由各相关部门单位抽调固定人员组成,办公室设在智慧城市主管部门,通过集中办公、定期召开会议等方式,统筹推进智慧城市运营管理机制创新、生态建设、项目验收评估、数据归集等工作。二是整合国资、民企力量,组建专业化运营机构。支持国有企业、城投集团等联合民营科技企业组建智慧城市运营平台公司,承担重综合性智慧城市项目集成建设和运营管理任务,整合各类数据、 资本、技术等资源,提高平台公司的市场化、生态化运作能力。三是加强监督管理,破除制度壁垒。强化政府对智慧城市运营 主体的监督管理职责,优化政府采购相应条款,建立政府信息 化项目全生命周期管理制度,在审批许可、经营运行、招投标等方面进一步破除壁垒,健全支持智慧城市运营平台安全规范 发展的法治环境。四是构建协同创新生态,提高运营服务能力。发挥智慧城市联盟组织的生态聚合作用,推动智慧城市产学研 用协同创新,提高产品、服务和方案的市场转化能力,为智慧 城市运营提供智力和技术支持。

  建立数据驱动、促进发展与监管规范并重的智慧城市治理与运营新机制。一是进一步完善数据产权、数据安全和公平竞争法规制度体系。加速推动行政法规、部门规章、国家标准和行业标准,以及自律公约等数据保护基本法律框架的健全完善。二是探索建立数据要素市场规则。支持数据基础好、积极性高的城市率先制订促进数据要素市场化的指导意见、地方性法规, 破除政务数据共享的体制机制障碍,畅通政府数据与社会数融合渠道,研究建立公共数据开放和数据资源有效流动的制度 规范,研究构建“所有权与使用权分离”的数据要素流通交易 模式。三是拓展城市数据应用场景建设。鼓励地方政府定期发 布城市大数据应用场景机会清单,支持大数据运营商利用数据 资源安全合规开发各类产品和服务,优化数据运营机制,构建 数据服务生态,提升数据分析应用水平。四是加强城市数据安 全运营管理。完善交易、风险评估、合规应用监督和审计,加 强对城市数据资源在采集、存储、应用等环节的安全评估,强 化数据要素市场的监管和反垄断执法,确保市场健康运行。构 建覆盖城市数据全生命周期的安全管理制度,推动零信任技术 研发和产品应用落地实践,提高大数据安全管理水平。

  探索以点带面、以评促建的智慧城市可持续运营发展新模式。一是先行先试,开展试点示范及案例征集活动。支持有条件、 有积极性的城市开展智慧城市可持续运营试点,围绕智慧城市可  持续运营相关的制度建设、机制创新、运行模式、安全管理、标 准建设等方面先行先试。面向全国征集一批具有创新示范性和行 业引领性的智慧城市可持续运营优秀案例,比如,各地推进智慧城市可持续运营发展的典型经验做法、智慧城市综合服务平台运 营模式优秀案例,城市数据运营优秀案例和智慧城市一体化运营 体系构建优秀案例等。二是以评促建,探索构建智慧城市可持续 运营水平的指标体系。探索开展智慧城市可持续运营水平评价, 并将评价结果作为财政预算、部门考核、项目申报和运营主体遴 选的重要参考。设立智慧城市可持续运营企业及项目红黑榜制 度,强化过程监督,规范平台运营企业行为。

  (作者许旭来自赛迪工业和信息化研究院)

责任编辑:刘海龙

审核:董雪婷

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